Regjeringens digitaliseringsprogram (se artikkelen Alt skal bli digitalt) er stort sett blitt godt mottatt av alle. Programmet er visjonært og ambisiøst; IT-leverandørene har omfavnet det i håp om mange nye kontrakter; næringslivet og interesseorganisasjoner er avventende, men positive; og politikere fra alle partier roser tiltaket og sier at «det skal i hvert fall ikke stå på penger». Spesielt legger en merke til at dette programmet ble lansert av både statsministeren og fornyingsministeren; det bærer bud om at en samlet regjering står bak, og at det dermed vil legges betydelig innsats på å få dette til.
Allikevel – noe mangler.
I programmet fremheves 9 strategiske tiltak. De omhandler i hovedsak at det skal bli lettere for innbyggerne å forholde seg til offentlige tjenester gjennom en rekke tiltak. Og så nevner de noen «forutsetninger» av teknologisk karakter for å få dette til. Men strategien nevner ikke de overordnede politiske og organisasjonsmessige grep som må foretas.
Digitaliseringsprogrammet peker innledningsvis på behovet for å styre, organisere og finansiere en samordnet IKT-satsing. Allikevel sies det ikke ett ord om hvordan en har tenkt å løse dette.
Her er vårt forslag:
Finansdepartementet (FIN) må bli «samordningsdepartementet»; ikke FAD.
Digitaliseringsprogrammet endrer ingenting av norsk forvaltningspraksis med selvstendige departementer som handler etter egen interesse, og med flere forvaltningsnivåer mellom stat, fylke og kommune. Det er dette som skaper «silo»-tenkning, fragmentering og manglende kraft og samordning bak gjennomføringen av IKT-tiltak.
FAD er til nå vært det departement som skal «samordne» IKT-tiltak i offentlig sektor. Men FAD er det svakeste departementet politisk sett. Det mangler tilstrekkelig «bestiller»-kompetanse på IKT-løsninger, og har ingen instruksjonsmyndighet på sentrale områder som digitaliseringsprogrammet skal dekke, så som skatt, helse og kommunale tjenester.
Finansdepartementet vil ha mye større forutsetninger for å lykkes med samordning. Politisk er det mye sterkere, og det har det som trengs for å sikre at effekten av IKT-tiltak i offentlig sektor gir de nødvendige gevinster. Det vil også lettere kunne foreta den vanskelige avveiningen om gevinsten skal tas ut i form av reduserte kostnader for forvaltningen selv, og/eller økt verdi og flere tjenester til innbyggerne og næringslivet.
Tiltakene må finansieres i form av en sentral pott til FIN og delvis egenfinansiering.
Finansiering av IKT-tiltak i den offentlige sektor skjer departements- og sektorvis, og knyttet opp til årlige bevilgninger. Det fører til manglende samordning, og kortsiktighet i løsningene.
Digitaliseringsprogrammet må finansieres gjennom investeringer knyttet opp til konkrete prosjekter over flere år, og på tvers av etater.
I mange land skjer finansiering av slike tiltak ved at ett departement – i dette tilfelle foreslås FIN – har en pott med penger hvor andre departementer og etater kan søke om midler (delfinansiering) ved å fremlegge konkrete prosjektplaner, med anvisning av hvilke konkrete gevinster en vil oppnå på tvers av etater. Men dette forutsetter også at etatene selv bidrar med egenfinansiering.
Denne blanding av egenfinansiering og del-finansiering fra et overliggende organ er ikke noe mer revolusjonerende enn at Lånekassen – som i dag er en av de mest moderniserte og effektive offentlige etater – finansierte sin IKT-utvikling på denne måten. LK har nå oppnådd gevinster i form av bedre kundeservice og 70 millioner kr i rene kostnadsgevinster.
Fokus for Digitaliseringsprogrammet er innbyggerne. Det betyr at det er kommuner som må stå i bresjen, da de fleste tjenestene som innbyggerne benytter seg av kommer fra kommunesektoren. Hvordan dette er tenkt løst og organisert, sier programmet ingenting om.
Her er vårt forslag:
Styrke Kommunenes Sentralforbunds (KS) økonomi og kompetanse
De fleste tjenestene som innbyggerne benytter seg av kommer fra kommunesektoren. Samtidig har Kommunal- og regionaldepartementet i alle år vært den mest usynlige aktør for IKT-utvikling i hele offentlig sektor. Kommunesektoren er i seg selv fragmentert og har dermed liten gjennomføringskraft totalt sett. I tillegg har staten liten instruksjonsmyndighet overfor kommunene (det er mange som ikke har forstått at vi har kommunalt selvstyre her i landet).
Det bør derfor etableres et mer effektivt samordningsorgan overfor kommunesektoren som sådan. Det betyr ikke annet enn at KS må få økte ressurser og penger til å spille en mer proaktiv rolle overfor kommunene, men da basert på insitamenter og ikke pålegg for å gå i gang. En svak kommuneøkonomi (med tilhørende vanskelige prioriteringer) må avlastes ved at det finnes felles midler forvaltet sentralt til IKT-utvikling.
Digitaliseringsprogrammet sier mye om konkrete IT-tiltak som foreslås. De viktigste er imidlertid utelatt.
Erfaringer fra land som har lykkes – Danmark og Estland – viser at det må utvikles felleskomponenter for offentlig IT, og at offentlige data må frigjøres. Her er tre forslag:
Det må utvikles et eID-kort som er felles for både offentlig og privat sektor.
En ting er at det er ganske uhensiktsmessig å ha forskjellig identifikasjonskort i ulike sammenhenger. En annen ting er det mer prinsipielle – hvorfor ikke benytte eID som enkelt brukes i forretningskritiske sammenhenger i det private? Det virker som regjeringen nå innser at dagens løsninger med eID ikke fungerer godt nok. Beslutningen i sin tid om å utelukke BankID – den eID som brukes av flest nordmenn – fordi den angivelig ikke tilfredsstilte visse krav til helsetjenester, tjenester som for øvrig ikke var utviklet på den tid beslutningen var tatt, og som nå – når ny runde med eID utlyses, fremdeles ikke er det. Det vil forenkle hverdagen og gi betydelige samfunnsøkonomiske besparelser.
Etablering av et nasjonalt metadataregister som grunnlag for elektronisk samhandling mellom ulike etater.
Dette har vært til «utredning» ganske lenge. Selvsagt er det faglig krevende å få dette utviklet, men det reelle problemet er å finne hvem som skal ha ansvaret for forvaltningen og utviklingen av det. Vi vet det er reelle motkrefter til dette i offentlig sektor. Hvem skal eie metadataene? Den som eier metadataene vil også ha en definisjonsmakt over bruken av dem. Det er derfor nødvendig at digitaliseringsstrategien må undersøke, analysere og forholde seg til den politiske og kulturelle kulturen. (En diskusjon om dette kan du finne her som et referat fra et møte Semicolon-prosjektet hadde om dette i fjor høst.)
Frigjørelse av offentlige data fra ulike registre for å gi privat næringsliv mulighet til «lenking» av data til nye applikasjoner, anses som det viktigste middelet til tjenesteutvikling i dag.
Privat næringsliv er på mange måter bedre egnet til å lage brukervennlige tjenester basert på åpne data enn det offentlig selv. Et vesentlig element i nyutviklingen er å lage slik «statsApps». Lovverket på dette området er rimelig klart, men det praktiseres svært ulikt i de ulike sektorer med Statens Kartverk som de mest restriktive. Det er også flere etater som «saboterer» målet om tilgjengeliggjøring av data, enten ved å ta seg betalt for tjenesten som private aktører skal bruke, eller ved å insistere på å bestemme hva private aktører skal bruke tjenesten til.
For å lykkes må en få til bedre samhandling, sier programmet. Men samhandling er mer enn å kreve tekniske standarder for informasjonsutveksling: Samhandling krever samarbeid.
Samhandlingselementet har flere sider ved seg.
En ting er å peke på de åpne, internasjonale standarder som er en forutsetning for elektronisk samhandling. Dette er en rolle som Standardiseringsrådet i dag, og som underlig nok kalles «forvaltningsstandarder» som om det skulle være noe spesielt for forvaltningen. Standardene er åpne og kan og blir brukt også av privat sektor.
Et annet og langt mer omfattende område er semantikk, det vil si at etater blir enig om felles forståelse av sentrale begreper. Begreper som «lønn», «samboer» og «innvandrer» har i dag ulik betydning i ulike etater som vanskeliggjør en helhetlig saksbehandling. Innenfor helsesektoren står Regjeringen her overfor betydelige utfordringer, noe fiaskoen med «klinisk arbeidsflate» - et forsøk på å få «samsnakking» mellom flere helsesystemer, viser.
Samtidig er juridiske bestemmelser ofte hindrende for felles begrepsforståelse. Men det kan jo også være fornuftig å begrense samhandlingen mellom ulike etater, da ulike etaters behandling ofte har ulik mål og skal ivareta ulike rettsprinsipper.
Til sist: Samhandling krever samarbeid.
Vi vet at den største utfordringen ligger på viljen til å samarbeide som ofte går langs dimensjonen viljen til å gi fra seg makt, viljen til informasjonsdeling.
