Statsråd Rigmor Aasrud har i en kommentar i digi.no lagt frem Regjeringens ambisiøse satsing på digitalisering for 2013. Hele 1,3 milliarder kroner ligger i potten.
Hun trekker også frem et historisk perspektiv: Fra 1970-tallet har staten jobbet med å innføre IKT i offentlig forvaltning. «Det har kostet mye slit, fortvilelse og svette.» «Oppdraget fra regjeringen er klart: lag verdens beste digitale forvaltning!», avslutter hun med.
Som om det er leverandørene og ikke forvaltningen selv som skal levere.
Da er det kanskje på tide å se nærmere på hvorfor vi skal digitalisere norsk forvaltning, hva staten ønsker å oppnå. For IKT er fremdeles bare et verktøy for å nå et politisk mål.
Den overordnede problemstilling for offentlig forvaltning siden 1970-årene, statsråd Aasrud, er at offentlig sektor har hatt for liten verdiskapning, har for stor vekst i kostnadene, og at de offentlige utgiftene utgjør en for stor andel (50 prosent) av brutto nasjonalprodukt.
Hvorfor er dette problematisk?
- Staten har en langt lavere verdiskapning enn privat sektor (1). I første halvdel av 2012 var den på 0,0 prosent (!). Dette skyldes delvis streiken i offentlig sektor. Uten den ville verdiskapningen vært 0,6 prosent, fortsatt langt lavere enn i privat sektor.
- Bare i løpet av første halvdel i år vokste antallet ansatte i offentlig sektor med flere tusen. Det problematiske i det er at offentlig sektor da «stjeler» arbeidskraft i et stramt arbeidsmarked, arbeidskraft som ville ha større produktivitetseffekt hvis den hadde blitt anvendt i privat sektor.
- Det samme resonnementet gjelder størrelsen på offentlig sektor i forhold til brutto nasjonalprodukt, en krone brukt i privat sektor gir større avkastning enn i offentlig sektor.
Bevare eller fornye?
Hvordan skal dette problemet løses?
Det har siden 1970-årene versert slagord som «modernisering», «effektivisering» og «fornyelse» av offentlig sektor.
De politiske rammebetingelsene for dette ble lagt på begynnelsen av 1980-tallet gjennom Høyre-regjeringens «Moderniseringsprogram». Målet var desentralisering, privatisering, forenkling av lover og regler, konkurranseutsetting av oppgaver som ikke tilhørte kjernevirksomheten, og så videre. I begrepet «spare kostnader» ligger den ideologiske forskjell mellom AP og Høyre om hva forvaltningen skal gjøre og hva som kan overlates til markedet.
Høyre-regjeringen fikk aldri anledning til å gjennomføre sitt moderniseringsprogram. Brundtland-regjeringen overtok i 1987, med et program som var tilnærmet lik Høyres forslag. Planen fikk navnet «Det nye Norge». Målet var «bedre service» og «bedre utnyttelse av statens ressurser».
Forskjellen lå i at privatiseringsforslagene ble borte. Forskjellen kan også beskrives slik: Høyre vil fornye offentlig sektor, mens Arbeiderpartiet vil bevare sektoren gjennom effektivisering (2).
De to synene finner sin parallell i dagens Samhandlingsreform, som begge partier mener skal gi «mer helse for hver krone» (3). De er begge enige om reformen som et «strukturrasjonaliseringstiltak», men skiller lag når det gjelder synet på «tjenesteproduksjonen».
Allerede under Høyre-regjeringen ble det etablert en egen forvaltningsavdeling, Plan- og dataavdelingen – formelt underlagt Administrasjonsdepartementet (tilsvarer dagens Fornyingsdepartement) – men reelt sett med et selvstendig ansvar, store ressurser og lokalisert utenfor departementet. Leder var Anne Kari Lande Hasle (nå departementsråd i Helse- og omsorgsdepartementet), og med Tore Saglie (nå departementsråd i Justis- og beredskapsdepartementet) som prosjektleder. Som navnet tilsier ble nå også edb (IKT) et sentralt virkemiddel, og det ble laget et helhetlig program.
Da Brundtland-regjeringen overtok i 1987, ble disse planene samlet i dokumentet «Den nasjonale Plan for IT». Det var store og ambisiøse ord og planer som lå i det dokumentet. Men som plansjen øverst i denne artikkelen viser (4), representerte den også den grunnleggende tanke at det var etatene selv som skulle realisere de storstilte planene.
Fra 1970-årene og frem til for kort tid siden, har spørsmålet om «modernisering av offentlig sektor» fjernet seg fra de ideologiske og politiske synspunktene til Arbeiderpartiet og Høyre på midten av 1980-tallet, til å bli forvaltningens eget ansvar, og «delegert» til den enkelte etat.
Det overordnede spørsmålet om hvorfor vi skulle modernisere eller digitalisere offentlig sektor, hva en ønsket å oppnå rent samfunnsøkonomisk, ble borte.
Digitaliseringen ble et teknologistyrt og ikke politikerdrevet prosjekt.
Fokusområder
Det første, primære og fremdeles dominerende fokusområde har vært forholdet mellom offentlig sektor og innbyggerne.
Nær sagt alle IKT-tiltak har tatt sikte på å gjøre det enklere for innbyggerne å komme i kontakt med offentlig sektor. Det være seg fra døgnåpen forvaltning, via MinSide, til årets Digitaliseringsprogram med sin overskrift «På nett med innbyggerne». Her fremstår kanskje digital postkasse som det mest sentrale tiltaket.
Utfordringen her har vært at staten er seg selv nok. Tjenesteutviklingen har ikke vært basert på brukers behov, men snarere på å forklare brukeren et komplisert regelverk.
I tillegg har det ikke vært noe godt samspill mellom staten og kommunene, til tross for at den største delen av tjenestene leveres av kommunal sektor.
Det er derfor av største betydning at det nå etableres et organ i regi av Kommunenes Sentralforbund (KS) som skal gi en felles IKT-innsats for kommunesektoren, KommIT (se også utlysningen av prosjektlederstillingen på finn.no).
Dette fokuset kan ha vært naturlig i og med at utgangspunktet i 1980-årene var forbrukerrettigheter, initiert av Høyre-statsråden Astrid Gjertsen og etterlevd av AP-statsråden Anne Lise Bakken. I tillegg kommer at avdelingen for «IT-politikk» i 2005 ble flyttet fra Næringsdepartementet til daværende Moderniseringsdepartement (nå FAD).
Dette har ført til at samhandlingen mellom offentlig sektor og privat næringsliv ikke har hatt noe vesentlig fokus, selv om regelverksendring og Altinn som portal for registerinnmeldinger hele tiden har vært sentralt. Disse tiltakene hører inn under Nærings- og Finansdepartementet, med så sentrale aktører som Brønnøysundregistrene, Skattedirektoratet og SSB som drivende, og med EDAG (Elektronisk dialog med arbeidsgivere om ansettelser, lønn og trekk), som det dagsaktuelle IKT-tiltak.
Dette har imidlertid også ført til spenningsforhold i form av at det i Brønnøysundregistrene både har utviklet seg bred og dyp IKT- kompetanse på grunndata og fellesforvaltning av data), og at Brønnøysundregistrene har en lovpålagt oppgave om forvaltning av visse grunndata (Enhetsregisteret). Det har i de senere år vært utført en utredning om Nasjonal metadatastrategi i regi av Direktoratet for IKT og forvaltning (Difi), men med bistand fra flere sentrale aktører.
Det er imidlertid et problem at Difi og Brønnøysundregistrene hele tiden har vært dypt uenig i hva formålet med en slik strategi skal være og timingen for realiseringen. Hvor er den politiske styringen?
Samhandling etatene i mellom
Det tiltak som vil ha størst verdiskapende effekt, og med betydelige konsekvenser for effektiviteten i det offentliges servicegrad, er bedret samhandling etatene i mellom.
Riksrevisjonen har i en rekke sammenhenger pekt på at her henger norsk offentlig forvaltning etter. De skriver:
Ikt-systemer og registre som skal gjelde flere sektorer får en utforming preget av den etaten de er utviklet i, med størst vekt på egne oppgaver og målsettinger. Systemene/registrene blir dermed i liten grad tilpasset andre etaters behov. (5)
Samarbeid med privat sektor
Gjennom hele den perioden som Aasrud refererer til har det vært lite samarbeid med privat sektor, eller åpenhet for å utnytte hverandres kompetanse. Den teknologiske utvikling har nå gått så langt at et samarbeid tvinger seg frem. Det gjelder for eksempel tilgjengeliggjøringen av åpne, offentlige data. Her ligger Norge bak andre land, og enkelte etater – så som Statens Kartverk – er langt mer restriktive enn de bør og kan være.
Danmark har nå åpnet opp for slik tilgjengeliggjøring. Paul Chaffey skriver i sin blogg dette om det: «Noe av det mest interessante med den nye danske strategien for digitalisering er at det er finansministeren som står bak, i tett samspill med næringsministeren og kommunesektoren. Jeg tror det ville hjulpet om det også i Norge var slik at Finansdepartementet stilte seg i spissen for denne type tverrgående effektiviseringstiltak i staten, og ikke overlater et så viktig politikkområde til et svakt fornyingsdepartement.» (Min uthevelse).
Forskningsprosjektet Semicolon, som arbeider med å avdekke hvilke hindringer som finnes for elektronisk samhandling, og – på det grunnlag – være en pådriver for bedre og mer samhandling mellom etatene, har for eksempel pekt på at det ikke primært er teknologiske problemer som hindrer samhandling, men at disse i hovedsak er av organisatorisk, kulturell og personlig karakter. Viljen til å dele kunnskap med andre er oftest ikke til stede.
Igjen kan en etterlyse et politisk engasjement fordi dette ikke kan løses desentralisert, av etatene selv.
Innovasjon i offentlig sektor – nye forretningsmodeller
Det er ingen som bestrider at det har vært satset stort på «digitalisering» av offentlig sektor siden 1970-årene. Men fra forskerhold (6) har det blitt påpekt at «digitaliseringen» mer har hatt som fokus å redusere transaksjonskostnader, enn å endre samspillende og samarbeidende verdikjeder, det vil si å utvikle nye forretningsmodeller. Det mest vellykkede IKT-tiltaket innenfor offentlig sektor var innføringen av forhåndsutfylt selvangivelse, et prosjekt som har blitt stadig mer utviklet. Det viktige her var ikke teknologien, men den kreative, innovative tekningen som snudde Skattedirektoratet fra å være et kontrollorgan til å bli en serviceinstans i nært samspill og samarbeid med andre etater.
Det er denne «out-of the box»-tenkningen som vil skape gode IKT-løsninger, ikke teknologien i seg selv, eller de midler (ressurser og penger) som gis til enkeltstående IKT-tiltak.
På et møte forskningsprosjektet Semicolon hadde 19. september om innovasjon i offentlig sektor, ble dette temaet drøftet (7): Hvor innovativ er egentlig offentlig sektor?
Offentlig sektor er preget av regelstyring, autonomi (sektorisering) og likebehandling. Den er avhengig av årlige budsjetter, og styres gjennom såkalte tildelingsbrev.
Negativt uttrykt gir dette en selvsentrering omkring oppgaver uavhengig av andre etater eller eksterne, private aktører, og også til dels uavhengig av «kunder». Men først og fremst gir det en mangel på incitament til å tenke helhetlig og samordnende.
På møtet pekte flere på at dette gir en «fryktkultur», med redsel for å gjøre noe galt (8) (noen pekte på at det å feile var et suksesskriterium i enkelte private bedrifter, fordi det oppøvde læringsevnen).
Samtidig er nok den største utfordringen manglende gjennomføringsevne, og manglende tillit til å samarbeide med andre. Det ble nevnt som eksempel av direktør Hans Christian Holte i Difi at Samhandlingsnavet – som var et uttrykt politisk mål for flere år siden, hadde det tatt langt tid å realisere og nå som ID-porten. Hvorfor tok det så lang tid – på grunn av teknologiske problemer eller tid til modenhet og gjennomføring i og av flere ledd? Spørsmålet var retorisk, men underforstått at det nok ikke var teknologien som var den bremsende faktoren.
Tilsynelatende har privat sektor det enklere fordi drivkraften er å tjene penger, få overskudd og søke å skape et imperfekt marked hvor en selv er dominerende. Konkurransen rundt dette preger innovasjon og nytenkning hos både ledelse og medarbeidere.
Men offentlig sektor har også klare konkrete målsetninger (nye og bedre tjenester til kostnadseffektiv «pris»). Utfordringen der ligger ofte i mangel på «innovativ ledelse» Den største utfordringen offentlig sektor står overfor er derfor å skape en ledelseskultur for prøving og feiling, og for å angi konkrete mål for medarbeiderne.
Det ble påpekt at begrepet «innovasjon i offentlig sektor» virket for begrensende da det ikke i stor nok grad så samspillet mellom privat og offentlig sektor. Eksemplet som ble trukket frem var det statsdominerte Statoil som åpnet opp for konkurranse fra leverandørindustrien, som i sin tur igjen hadde ført til at denne delen av norsk industri var blitt verdensledende.
Forskningsrådet pekte imidlertid her på at det ofte kunne være feil fokus som var problemet: Målet for å søke å få frem gode innovative løsninger i det offentlige var tjenestespekteret, ikke sektoren i seg selv (helse, skole, og så videre). Med sykehussektoren som eksempel ble det vist til at det ofte var påkrevet at privat sektor ble invitert til å definere hva behovet i offentlig sektor var, for å komme i gang.
Et interessant aspekt som ble trukket frem var også forskning rundt hva som «lønner seg» med hensyn til bottom-up eller top-down tilnærming til innovasjon, også sett i forhold til hvordan for eksempel nye statsråder skaper nye føringer og dynamikk i samspillet mellom politisk ledelse, embetsverket og administrasjonen: Hvor og hvordan er det kunnskapsoverføringen skjer?
Et «innovasjonssystem» i offentlig sektor trenger også et innovasjonsprogram for å lære medarbeidere hva innovasjon egentlig betyr, og hvordan den skal gjennomføres. Dette hører også sammen med et tilsvarende ledelsesprogram. Dette programmet må nødvendigvis være noe annerledes enn i privat sektor da ledelse i offentlig sektor krever andre typer egenskaper – en kan godt si at ledelse i offentlig sektor er mer komplekst enn i privat næringsliv nettopp fordi incitamentene både på ledelse og medarbeidere nødvendigvis må være forskjellig.
Det ble hevdet at «silo-tenkningen» er mer utbredt enn noen gang før, til tross alle forsøk på samhandling og på å se helheter og fellesskap. Lokale initiativ dominerer på bekostning av fellesskapet; langsiktighet må vike for kortsiktige beslutninger; vyene må vike for detaljene. Hvordan motvirke dette? Satsing på nytenkning og innovasjon er i hvert fall et første – og nødvendig – skritt.
Deltagerne i dette seminaret så derfor frem til med forventning Forskningsrådets initiativ til å søke om midler til å få «innovasjon i offentlig sektor» inn i alle sine programmer. Resultatet i statsbudsjettet, statsråd Aasrud, var imidlertid kr. 0!
Spørsmålet som da kan stilles er dette: Hvordan kan en få forvente å få god effekt av 1,3 milliarder kr. til IKT-prosjekter, når en samtidig gir ingenting til innovasjon og nytenkning?
Oppsummerende kommentarer
Statsråden tar utgangspunkt i alt «slitet» en har hatt med å innføre IKT i offentlig sektor siden 1970-årene. I midten av 1980-årene var dette imidlertid et høyt politisk prioritert område som så IKT som virkemiddel til å nå samfunnsøkonomiske mål. Høyre var drivende, men Ap sluttet seg til, og felles mål var fornyelse av offentlig sektor. Politisk skilte en seg ved at fornyelse for Ap besto i å bevare det etablerte i ny, moderne form, mens Høyre ville endre forvaltningen, og redusere statens kostnader.
Siden ble «IKT-politikk» mer og mer av en embetsmannsutredning med lite politisk engasjement. Det var opp til den enkelte etat å ta initiativ og gjennomføre IKT-tiltak. Mangelen på samordning og helhetstenkning, ble dominerende.
Fokus var og er på forholdet til innbyggerne; mens den største verdiskapningen – og den virkelige utfordringen – ligger i samhandlingen etatene imellom.
For å oppnå dette må det skje, statsråd Aasrud, en endring av finansiering og styring.
Som også andre har pekt på: Fellesfinansieringen bør skje gjennom Finansdepartementet som bør ha det overordnede ansvaret for å oppnå de samfunnsøkonomiske mål som ligger bak IKT-satsningen og IKT-politikken. I dette må det også ligge midler til etablering av Innovasjonsprogram som kan styrke evnen og viljen til nytenkning om hvordan en bruker IKT til å endre forvaltningen, skape nye forretningsmodeller.
IKT-satsingen må igjen bli en målrettet politisk styrt prosess hvor investeringene må skje i forhold til politiske mål – redusere kostnader og øke verdiskapningen.
Fotnoter
1. Verdiskapning defineres som de kostnader som kreves for å levere en tjeneste, mottagers oppfattede verdi av tjenesten, og effekten av samspillet mellom staten som leverandører og bedrifter eller innbyggere som mottagere. For en diskusjon om dette knyttet til «ehandel», se Om e-handel og verdiskapning.
2. Kristin Lind: Fra modernisering til fornyelse: 1980-tallets forvaltningspolitikk, Bergen, LOS-senteret, 1997.
3. Tore Grønlie (red): Forvaltning for politikk – norsk forvaltningspolitikk etter 1945, Fagbokforlaget, 1999.
4. Den ble presentert av ekspedisjonssjef Lars Henrik Myrmel Johansen, FAD, på Digitaliseringskonferansen i mai i år.
5. Riksrevisjonens rapport om den årlige revisjon og kontroll for budsjettåret 2008, Dokument 1 (2009–2010).
6. Arne Krokan, Den digitale økonomien
7. Dokumentasjon er lagt ut på Norstella.no.
8. Dette er jo også senere blitt bekreftet i den kronikken som avdelingsdirektør i Kulturdepartementet Eyvind Tesaker hadde i Aftenposten 20. september: «Hvorfor ting tar tid».
