DEBATT: Regjeringen har nå lagt frem sin storstilte satsing på IKT i form av en Stortingsmelding: Digital Agenda for Norge - IKT for vekst og verdiskapning. I likhet med forrige Stortingsmelding «Eit informasjonssamfunn for alle» i 2006/2007, bærer meldingen preg av en teknologioptimisme, for ikke å si teknologideterminisme. Meldingen har – likhet med forrige stortingsmelding - meget gode analyser av den teknologiske utvikling og dens betydning for økonomisk vekst i samfunnet.
Men er også ydmyk i forhold til hvilken rolle Regjeringen har spilt i denne utviklingen: «IKT-utviklingen kan ikke tilskrives regjeringens politikk eller myndighetenes inngripen alene. En stor del skyldes den utviklingen av nye produkter og tjenester som har skjedd både i Norge og internasjonalt, og en teknologivant befolkning som ønsker å ta del i det som skjer.»
Men det er kanskje også derfor meldingen blir så utydelig og blass når en leter etter hva Regjeringen egentlig vil med meldingen. Hvilken politikk har regjeringen? Det meldingen sier er at «Regjeringen har som hovedmål at Norge som samfunn utnytter mulighetene IKT og internett gir for verdiskaping og innovasjon. ----Denne meldingen retter seg mot hele samfunnet». Det er altså en generell oppfordring til at «samfunnet» - inkludert offentlig sektor - i ennå sterkere grad må ta i bruk teknologi. Målet for Regjeringen er at vi alle skal være «på nett» i forhold til offentlige tjenester.
Det er synd at Regjeringen ikke setter IKT-utviklingen inn i en større sammenheng. Det har vært en svakhet ved alle slike meldinger og planer – uansett hvilken regjering som har lagt de frem – at de mangler politisk mål, verdigrunnlag, og ideologisk retning. De ulike «e-planene» gjennom tidene har ikke hatt et samlet, og overgripende, forvaltningspolitisk program. Planene er for generelle, for lite operative og for lite konkrete i sine målformuleringer. Det gjelder også denne stortingsmeldingen.
Den første innvendingen mot meldingen er at den kun ser IKT som et verktøy. Men IKT må ikke oppfattes som kun teknologi, dvs. verktøy alene; IKT har også andre roller og dimensjoner, både som infrastruktur, som produkt eller tjeneste, eller som basis for samhandling og samarbeid. Da må vi også erkjenne at styringsutfordringene er store, som jeg skal komme tilbake til nedenfor.
Av den grunn blir meldingen teknologideterministisk – det er teknologien som skal styre hvordan forvaltningen utvikler sine tjenester og organiserer sin virksomhet. I stedet burde en se hvordan en aktivt kan bruke teknologien til å endre norsk offentlig forvaltning.
Offentlig sektor som bremse for vekst og verdiskapning
For å sette dette inn i en større politisk sammenheng behøvde en ikke gå lenger enn til den nylig offentliggjorte Perspektivmeldingen. Den inneholder to budskap: Norge vil på sikt ikke ha tilstrekkelig inntekter til å opprettholde dagens velferdsordninger, og økt verdiskapning i privat sektor gjør ikke staten rikere fordi det går rett ut i økte offentlige kostnader.
Vi har rett og slett en for stor offentlig sektor: 850.000, dvs. en tredjedel av totalt sysselsatte – en økning på 110 000 de siste 6 årene, for lav produktivitetsvekst (0,5 prosent) i forhold til privat sektor, og en for fragmentert og ineffektiv forvaltning (sektoriseringen innen statlige etater, og 429 kommuner med selvstendig ansvar og ingen storbruksfordeler). Det offentliges andel av brutto nasjonalprodukt er i dag på ca. 41 prosent - og økende.
Det politiske prosjekt for «Digital Agenda for Norge» burde derfor være å redusere offentlig sektor gjennom bruk av ny teknologi, økt vekt på innovasjon og nye forretningsmodeller. Regjeringen må styre teknologiutviklingen til å skape en endret offentlig forvaltning, som kan bidra til økonomisk vekst i samfunnet, slik Perspektivmeldingen legger opp til.
Samhandling, samhandling, samhandling
Det viktigste grepet for effektivisering av offentlig sektor er elektronisk samhandling mellom etater og forvaltningsnivåer. Det er her de største gevinstene vil komme både i forhold til en mer effektiv forvaltning, men også i forhold til regjeringens mål om at vi «alle skal på nett». Det er ikke tilstrekkelig med garnityr – et forenklet brukergrensesnitt for å se «hvor min sak står». Det kreves langt mer i form av regelforenkling, kompleksitet til bakenforliggende IKT-systemer og samarbeid om utveksling av informasjon mellom statlige etater og mellom stat og kommune. Det gjelder omtrent alle de ytelsene som det offentlige tilbyr både til næringslivet og innbyggerne.
Her sier Stortingsmeldingen: «Regjeringen vil derfor bedre samordningen av departementenes arbeid med IKT-utvikling i forvaltningen og vurdere den fremtidige organiseringen av IKT-felleskomponenter. Regjeringen vil også stille krav til forvalterne av nasjonale felleskomponenter om at de ivaretar offentlig sektors samlede behov. Over tid vil det være nødvendig å forenkle finansieringsmodellene for de nasjonale felleskomponentene.»
Fint. Men hvordan? Dette er ord, uten noen form for konkretisering. Den legger opp til nye fremtidige utredninger i stedet for konkrete handlinger nå.
La oss derfor ta et eksempel: Altinn er et godt eksempel på et system som er en felleskomponent bestående av elementer som skal kunne brukes av andre etater, som angivelig skal bygge på åpne, internasjonale standarder, som krever samspill mellom flere etater – og på sikt også at kommunene skal komme inn som tjenesteeiere. Den har også viktige funksjoner overfor næringslivet: forenklet innrapportering, og overfor innbyggerne: skatt og selvangivelse. Altinn har hatt sine teknologiske utfordringer, men er først og fremst er preget av uklar styring og struktur i følge den vurderingen som et tverrsektorielt utvalg nå nettopp har kommet med.
Utvalget kommer med en rekke forslag. Blant annet er første prioritet å sikre robust og stabil drift av eksisterende tjenester før nye tjenester utvikles; nye tjenesteeiere så som kommunene må avvente til kommunesektoren har samordnet seg; statlige virksomheter som på kort sikt ikke kan få tilfredsstilt sine behov gjennom Altinn kan benytte løsninger i markedet eller utvikle slike selv.
Denne nye strategien vil bli diskutert på et åpent møte som forskningsprosjektet Semicolon skal ha hos Difi 18. april: Debatt om Altinns nye strategi. Et poeng her er at strategien sier at kommunene ikke kan bli nye tjenesteeiere før de har samordnet sin IKT-satsing. Virkemiddelet er det nye organet KommIT som KS har etablert med bistand fra blant annet FAD. Ironien er at KommIT samtidig sier at de vil få til en slik samordning under forutsetning at staten gjør likedan! Og det hele bør skje innen 2015.
Jeg har kommet til at jeg ikke lenger tror på julenissen. Men det gjør kanskje Regjeringen? Det er åpenbart at det er Regjeringen – og ikke underliggende organer - som må ta grep for å få til en slik samordning, og også innse at målet om 2015 er urealistisk. Å få til en samordning av 429 kommuners IKT-strategi når «fagdepartementet» Kommunal – og regiondepartementet (KRD) har vært fraværende i slike spørsmål tidligere, synes umulig uten at Regjeringen tar ytterligere grep.
Realisering av nye og mer avanserte e-forvaltningstjenester innebærer således ikke primært å løse tekniske problemer, men å finne fram til samarbeidsformer og forretningsmodeller som muliggjør utvikling og drift av interorganisatoriske og/eller tverrsektorielle løsninger. Samarbeid staten og kommunesektoren er her det mest kritiske.
Styringsstrukturen i offentlig forvaltning
Hvilke grep er da nødvendig?
Ett av de største hindre for effektivisering av offentlig sektor er hvordan forvaltningen er organisert. En har pekt på at etatene og departementene ikke samordner seg godt nok, og at det er dårlig samarbeid mellom stat og kommunene, samtidig som kommunene har selvstyre. I tillegg lever en etter filosofien til New Public Management (NPM) med mål- og resultatstyring av den enkelte etatsleder. Dette bidrar til ennå større grad av selvstendighet hos etater/kommuner, samtidig som rapporteringssystemet «kveler» initiativ og nytenkning, slik det det fremgikk også av Gjørv-kommisjonen.
Flere har derfor ønsket en ny organisering av offentlig sektor. Siste utspill i den saken er fra Digit-utvalget som vil «etablere en sektorovergripende prosjektorganisasjon utstyrt med ressurser til å gjennomføre digitaliseringen av det offentlige Norge og bidra til digital verdiskaping i samfunnet for øvrig». Forslaget er dødfødt rett og slett fordi det vil bryte med den konstitusjonelle struktur som norsk forvaltning er organisert etter.
Norsk forvaltning er preget av «ministerstyre», det vil si at det er den enkelte statsråd som er ansvarlig overfor Stortinget om hva som skjer i departementet og underliggende organer. Det kommunale selvstyre er lovfestet gjennom formannskapslovene fra 1837 og kommuneloven av 1993. Begrunnelsen for denne strukturen er at det bare er slik Stortinget kan føre kontroll med statsrådene og forvaltningen. Selvstendigheten til kommunene er begrunnet med verdien av nærheten til innbyggerne.
Motargumentet mot en slik organisering er at det fører til ansvarspulverisering (manglende stengning av Grubbegaten er dramatisk eksempel på dette). I tillegg er det vanskelig å sette noen statsråd til ansvar for samhandlingsprosjekter som skjer mellom flere etater som ligger under ulike departementer. Statsråd Aasrud er for eksempel ikke konstitusjonelt ansvarlig for den Stortingsmeldingen hun la frem da gjennomføringen ligger opp til andre departementer og etater. (Mange har ment at Samordningsminister Karl Eirik Schjøtt-Pedersen har en slik samordningsrolle for elektronisk samhandling. Det har han ikke; han er heller ikke konstitusjonelt ansvarlig overfor Stortinget da han ikke har egne oppgaver, men er gjennom sin stab kun støttefunksjon til statsministeren).
En må derfor se på hvordan forvaltningen kan endres innenfor denne konstitusjonelle strukturen. En utredning om forholdet mellom statlig styring og kommunal handlefrihet er på trappene i regi av Difi. Flere har også tatt opp spørsmålet om hvordan en kan styrke samordningsfunksjonen uten å rokke ved det konstitusjonelle ansvar som tillegger den enkelte statsråd, bl.a. leder av Difi Hans Christian Holte og leder av Direktoratet for økonomistyring, Øystein Børmer i en kronikk i Aftenposten 28. februar i år.
Institutt ved Privatrett har gjennom prosjektet eForvaltning gjennomført en omfattende studie av tverrsektorielle elektroniske samarbeidsprosjekter i staten, og har foreslått følgende:
•Kompetanseheving i departementene: Å styrke departementenes kompetanse og rolle for å kunne utøve direkte involvering i samhandlingsprosjekter i underliggende etater.
•«Internett-modellen med delingskultur»: Et alternativ er å dyrke frem en delingskultur a la «Internett-modellen» hvor en nedenfra blir enige om noen få prinsipper og tydelige, omforente mål, med vekt på enkelhet, fleksibilitet, robusthet og minimale, samvirkende løsninger.
Oppsummering:
• Stortingsmeldingen bærer preg av å være teknologi-deterministisk – det er teknologien som styrer utviklingen, ikke politikerne.
• Stortingsmeldingen har ingen politisk eller verdimessig grunnlag; det er effektivisering for å bevare, ikke fornye og endre offentlig forvaltning.
• Regjeringen tar lettvint på de største utfordringene – nemlig elektronisk samhandling mellom etater og forvaltningsnivåer, som krever nye forretningsmodeller og strukturer, jfr. Altinn.
• Regjeringen må se på hvordan en skal styrke samordningen bedre uten å endre det konstitusjonelle ansvar som tilligger den enkelte statsråd.
Les også:
- [26.04.2013] Vil regjeringen ødelegge Altinn?
- [22.04.2013] Glissent under IT-høring
- [15.04.2013] Tannløse ambisjoner
- [22.03.2013] Så mange må dø for at Rigmor når målet
- [22.03.2013] Her er Norges digitale agenda
- [22.03.2013] Skal lokke alle opp i nettskyen
