Det har i mange år stått strid om dagens modell for forvaltning av Internett. De to verdenstoppmøtene om informasjonssamfunnet (World Summit on the Information Society) i henholdsvis 2003 og 2005 munnet ut i et mildt kompromiss, der USA bevarte den formelle kontrollen men gikk med på å lytte til andre, blant annet et nytt FN-organ, Internet Governance Forum (IGF) med et fast sekretariat og en årlig konferanse.
Det er lett å argumentere for at modellen er en suksess: Globalt sett brukes nettet av langt flere, og langt mer intenst, enn for ti år siden. Infrastrukturen som bærer nettet er kritisk for global bank og finans, for kraftdistribusjon og for mengder av offentlige tjenester. Internett er blitt en stadig viktigere faktor for global økonomisk vekst.
På den andre siden preges utviklingen også av mørke krefter: Det er smått med globale tiltak mot ulike former for kyberovergrep, fra kybersvindel til statsstøttet kyberspionasje og kybersabotasje. Demokratier som USA og diktaturer som Kina har det til felles at staten utnytter IKT-nettene til storstilt overvåkning av alminnelige borgere.
Følgelig er det heller ikke vanskelig å argumentere for at dagens forvaltningsmodell for det globale Internett bør forbedres. Hvordan dette skal skje er det ingen enighet om. Debatten preges av kryssende interesser og vikarierende argumenter.
I desember i fjor kokte debatten over på det internasjonale toppmøte for verdens telekommunikasjon i Dubai, World Conference on International Telecommunications (WCIT). Formålet med konferansen var å forhandle fram en ny internasjonal traktat om telekommunikasjon (International Telecommunication Regulations, ITR) for å erstatte den gamle fra 1988. Tradisjonen i denne typen konferanser er at man diskuterer seg fram til noe alle kan skrive under på. To ukers intense forhandlinger endte med at bare 89 land skrev under på den nye ITR. USA og 54 andre land kunngjorde at de ikke aktet å skrive under. Et femtitalls land, hvorav Norge, har unnlatt å skrive under, uten offisielt å avvise den nye ITR.
Det ble ikke kranglet om det som faktisk ble den nye ITR. Krangelen dreide seg om formuleringer i en tilleggsresolusjon som kunne tolkes som et ønske om at den formelle makten over Internett burde overføres til FN og medlemsstatene. (Se artikkelen Tvil om USAs rolle på teletoppmøte.)
Heldigvis slo fellesinteressene tilbake på neste globale samling om tele- og IT-politikk, World Telecommunication/ICT Policy Forum (WTPF) i Genève i mai i år: Spenningsnivået ble redusert, og det ble tatt visse skritt for å sette i gang mer forsonende og fruktbare diskusjoner (se artikkelen Mindre spent innen global IKT).
En kanadisk tankesmie med internasjonal forvaltning som spesialfelt, har nettopp utgitt den første av en serie publikasjoner med ideer om hvordan verden i fellesskap kan komme fram til en samlende og effektiv modell for den globale forvaltningen av Internett.
Det dreier seg om Centre for International Governance Innovation (CIGI), stiftet i 2001 av medgründer Jim Balsillie i Research in Motion, i dag kjent som BlackBerry.
Formålet med den første publikasjonen i serien er å argumentere for en strategisk måte å betrakte Internettet på: Reimagining the Internet: The Need for a High-level Strategic Vision for Internet Governance (pdf, 25 sider). CIGI mener en felles strategisk visjon om hva Internett faktisk er, er et første skritt for å kunne skjære gjennom støyen og de mange motsetningene som preger dagens debatt.
CIGI beskriver nettforvaltning som kompleks og desentralisert. Noen nøkkelaktører – Icann, IETF, W3C – sørger for teknologisk utvikling og samspill. Kommersielle aktører – nettilbydere, tjenestetilbydere og deres bransjeorganisasjoner – bidrar til at det bygges infrastruktur og leveres tjenester, og til at informasjon faktisk flyter dit den skal, ofte gjennom uformelle ordninger og implisitte tjenesteutvekslingsavtaler. Et antall ikke-kommersielle organisasjoner fremmer brukeres og aktivisters syn. Offentlige myndigheter griper inn gjennom håndheving av konkurranseregler og krav om innsyn i trafikkdata og meldingsinnhold begrunnet med kamp mot kriminalitet eller med henvisning til nasjonal og internasjonal sikkerhet. Stridigheter aktører imellom avgjøres i ulike nasjonale eller flernasjonale rettsapparater.
Mangfoldet av aktører gjør at begrepet «multistakeholderism» – at forvaltningen av internett skal støtte seg på alle interessenter – er en gjenganger i forsøkene på å beskrive en framtidig forvaltningsmodell. CIGI advarer mot å ideologisere begrepet eller opphøye det til et overordnet prinsipp: Det er ikke gitt at alle forvaltningsoppgaver må løses i fellesskap. CIGI peker på at det er mye å lære av for eksempel både Icann og IETF: Disse to organisasjonene har vidt forskjellige styringsmodeller, men yter uomgjengelige bidrag, og det ville ikke være hensiktsmessig å tilby stater medlemskap i noen av dem.
– Det begrepsmessige utgangspunktet for denne rapporten, og for hele CIGI-prosjektet for internettforvaltning, er at global forvaltning består i forsøk på å lage, endre, tolke og anvende sosiale regler, understrekes det i den første publikasjonen.
I nettforvaltningen støter flere sett med regelutviklingstradisjoner sammen. I noen er det nasjonalstater som avgjør, i andre er det brukere og aktivister, i andre igjen er det organisasjoner innen næringslivet. Mye av nettforvaltningen preges av teknologer og aktivister som ser et behov for å verne nettet mot både statlig og kommersiell innblanding. CIGI-rapporten viser blant annet til John Perry Barlow og hans legendariske A Declaration of the Independence of Cyberspace fra 1996.
Poenget til CIGI er at det er svært mange og svært divergerende synspunkter på hvem som skal lage regler for nettet, på hvordan de skal lages, og på hvordan de skal håndheves. Dette gir opphav til flere typer konflikter som må løses før man kan begynne å nærme seg sakens kjerne.
En grunn til at dagens modell ikke er holdbar på sikt, er at Icann formelt er underlagt USAs regjering: Det er følgelig formelt mulig for USA ensidig å fatte og gjennomføre beslutninger som påvirker andre aktører, også andre stater. I retorikken til Russland, Kina og Iran brukes dette for alt det er verdt: De argumenterer både for å legge nettet under et internasjonalt organ, og for å gi nasjonalstater større muligheter til å påvirke nettet innenfor sine grenser.
En annen faktor som gjør dagens modell uholdbar, er muligheten for stater til å utelukke ikke-statlige aktører – «det sivile samfunnet» – fra å delta i drøftinger i WCIT.
Mange som står på motsatte sider i debatten om nettforvaltning har, paradoksalt nok, den samme prinsipielle oppfatningen av at Internett må betraktes som en form for allmenning («commons» på engelsk), i betydning område som alle har bruksrett til.
CIGI mener denne tilnærmingen er grunnleggende feil, og at den står i veien for å komme fram til hensiktsmessige løsninger.
En allmenning kjennetegnes, ifølge CIGI, av at den tilbyr en begrenset ressurs som det er umulig å hindre noen fra å utnytte. Internett fyller ingen av disse kriteriene: Båndbredden utvides kontinuerlig slik at det løpende behovet stort sett dekkes, samtidig som det er en mengde mekanismer – sensur, pornofiltre, betaltjenester, tjenestenektangrep – som begrenser brukeres tilgang til ulike typer innhold og tjenester. Med andre ord: I en allmenning er ressursen begrenset uten at noen kan utelukkes, mens på nettet er ressursen ubegrenset samtidig som enhver kan stenges helt eller delvis ute.
Hvis nettet ikke er en allmenning, hva er det da? CIGI argumenterer for at det må sammenliknes med en klubb som på visse vilkår gir tilgang til visse goder. I dag er medlemskapet mer åpent enn noen sinne, men det er fortsatt en klubb, rettere sagt en «serie nøstede klubber».
Internett omfatter tre ulike typer klubber, som ingen bruker kan unngå å være medlem av. Det grunnleggende nivået er klubben dannet av alle med nettilgang. Alle med nettilgang er dessuten medlem av to klubber til, definert av henholdsvis nettoperatørene de benytter seg av, og landet de oppholder seg i. De tre klubbene har hver sine regler og rettigheter, tilsvarende hver sine myndighetsområder. Utover dette kan man være medlem i andre klubber, avhengig av personlig identitet og interesser.
Denne tilnærmingen gjør det mulig med en mer nyansert diskusjon av rettigheter og plikter på nett. De gjør det mulig å håndtere problemstillinger rundt frihet, personvern, eiendomsrett og sikkerhet avhengig av hvilken klubb det dreier seg om, særlig i forhold til de tre grunnleggende klubbtypene.
Den andre viktige anbefalingen fra CIGI er å tone ned formelle juridiske mekanismer som traktater og lovverk til fordel for «soft law», det vil si mer uformelle regler for oppførsel og beskrivelser av ønsket praksis.
Anbefalingen forklares med at nettforvaltning er et svært vanskelig tema og at uformelle ordninger gjør det mulig å observere samfunnsmessige følger av mulige regler før de nedfelles i formelle traktater eller lovverk. Dette er spesielt viktig innen kybersikkerhet: Stater trenger tid til å lære om teknologien og til å finne ut av hva slags ordninger som er mest hensiktsmessige. Å starte med traktattekster, særlig med spenningsnivået og rivaliseringen fra konferansen i Dubai, er å risikere aldri å nå fram til målet.
Her kan det bemerkes at dette er et klart stikk fra CIGI mot Russland, som i mange år har krevd forhandlinger med USA om en internasjonal traktat om kybersikkerhet, kanskje med den baktanken at de egentlig ikke ønsker noe slikt.
CIGI-rapporten peker ellers på at styrken til koalisjonen som klarest ønsker sterkere statlig kontroll over nettet – Russland, Kina, Iran med mer – er at de nærmest er alene om å ha en strategi for hva de vil med det globale Internettet. CIGI ser det på som sin oppgave å medvirke til at også vestlige demokratier kan samles om en tilsvarende sterk visjon for å forsvare sine interesser.
