Det er mange årsaker til mangelfull samordning i offentlig sektor. Som jeg viste i mitt forrige innlegg (– Arkitektur og standarder har vi nok av) ligger problemet ikke primært i mangel på åpne IKT-standarder, men i løs styringsstruktur. En annen årsak ligger i mangel på kunnskap om hvordan IKT-baserte samhandlingsprosesser foregår.
En faglig etterprøving av et samhandlingsprosjekt viser dette. Vi skal se på hvordan Tollvesenets TVINN-prosjekt for elektronisk samhandling mellom tollvesenet og privat sektor (transportører og eksport/importbedrifter), ble gjennomført.
Utgangspunktet den gangen (1989) var innføring av en internasjonal standard for dokumentutveksling – EDI («electronic document interchange»). Det var stor enighet om å bruke en slik standard, men ikke om hvordan. Tollvesenet tok initiativ til et slikt samarbeidsprosjekt Prosjektet startet veldig dårlig, men endte bra. Erfaringene var disse:
- Prosjektets foranalyse stoppet opp fordi det var betydelig (forretningsmessig) forskjell mellom transportørene på den ene side som var opptatt av de eksportorienterte rutinene, mens Tollvesenet var mer opptatt av importtransaksjonene (som er fire ganger større er eksporttransaksjonene). Fokus for effektivisering var derfor svært forskjellig mellom aktørene.
- Transportørene hadde behov for en en-til-en kommunikasjon med Tollvesenet, ikke en mange-til-mange- kommunikasjon som også involverte de øvrige transportørene.
- Det var egentlig ingen vilje hos sentrale aktører til å gå i gang med et hovedprosjekt; en «skulle vinne erfaring».
Da hovedprosjektet ble satt i gang, viste det seg at sammensetningen av styrings- og prosjektgruppen ble skjev i forhold til behovet. Prosjektet ble (indirekte) definert som et teknologisk prosjekt, og besatt av IKT-personell. Oppgaven var å beskrive prosessflyten, for så å se hvordan IKT (EDI) kunne effektivisere denne.
Men det kom fort frem at ledelsen i de bedriftene og etatene som ble engasjert, var mer opptatt av økonomi: Hva var kost/nytte-effekten av en slik samhandling?
Siden slike synspunkter ikke ble representert i prosjektet som sådan, ble det vanskeligere «å selge» resultatene til sine etater/bedrifter. Oppgavedefinisjonen var med andre ord uheldig, fokus ble på teknologi og ikke på gevinstrealisering, noe som førte til «feil» deltagelse og manglende støtte i innsalget. Dette er noe vi ser igjen i dag i for eksempel Skattedirektoratets arbeid med «metadata».
Når det gjaldt prioriteringen av hvilke skjemaer og prosesser som skulle effektiviseres, valgte en å gjøre dette på en rasjonell og systematisk måte (lik en konsulentutredning) ved å sette opp en matrise over dokumenttyper med angivelse av hyppighet og avhengighetsforhold til øvrige dokumenter. På bakgrunn av denne «rasjonelle» matrisen stemte en over den prioritering prosjektet skulle ha med hensyn til gjennomføring av IKT-basert prosessforbedringer.
Hver stemme telte likt, slik at dette var en «demokratisk» prosess – hver bedrifts og etats syn telte likt.
Denne demokratiske prosessen var imidlertid uheldig – da den største eieren av prosjektet, Tollvesenet, ikke møtte opp på «valgdagen», det vil si de hadde ingen statistikk som kunne beskrive omfanget av transaksjoner med de øvrige deltagere. Subjektivt sett var det imidlertid Tollvesenets prioritering som ville telle mest, da alle de andre ønsker å forbedre sine prosesser til Toll. Samtidig var det «tema» en skulle stemme over feil, i den forstand at det ikke var eksport- og importdokumenter som sådan som var viktig, men hvem man kommuniserte med.
Settingen var derfor at effektivisering av eksportdokumenter (som de fleste ivret for), var uakseptabel for den største aktøren, Tollvesenet. Et importorientert system var foretrukket for Tollvesenet og fremsto som nest-beste løsning for to av de største eksportbedriftene, og likeverdig for transportørene.
Resultatet ble at Tolldeklarasjonssystemet ble «vinner», og norsk tollvesen og norsk transportnæring, ble førende internasjonalt i å effektivisere sine prosesser ved hjelp av den nye standarden, EDI.
Denne standarden etter hvert ble tatt i bruk i bank og industribedrifter i hele landet. Offentlig sektor var derfor her en pådriver for elektronisk samhandling på egne og andres vegne.
Denne evalueringen har klare spill-teoretiske elementer. Samhandlingen begynte som et samhandlende spill med lukket informasjon, det vil si at aktørene hadde ulike preferanser som ikke ble tydelig eller bevisstgjort hverken for seg selv eller andre. Det tok også tid til å finne «minste felles multiplum» som ikke var førstevalget hos flertallet av aktørene: En flyttet seg bort fra eksportdimensjonen og en-til en-kommunikasjon med tollvesenet, til importdimensjonen med mange-til-mange kommunikasjon, en løsning som var best for en, men tilstrekkelig god for de fleste andre.
«Stemmegrunnlaget» i form av en matrise over hvem som samhandlet med hvem og med hvilke dokumenter, og angivelse på det grunnlag av hvilke prosesser som burde prioriteres, var feil.
I tillegg kom at fokus ble flyttet fra teknologi til kost/nytte.
(Forskningsprosjektet Semicolon vil ved årsskiftet gi ut en bok som beskriver også andre sider for hvorfor elektronisk samhandling i offentlig sektor ikke har kommet lenger.)
