Tirsdag denne uken holdt Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) Forvaltningskonfereansen der det skulle rettes et kritisk søkelys på direktoratenes generelle rolle som gjennomførere av regjeringens politikk. En rapport i forkant av konferansen (Difi-rapport 2013:11) pekte blant annet på behovet for å demme opp for direktoratenes uforholdsmessige vekst de siste årene. Arild Haraldsen var utsendt medarbeider fra digi.no på Forvaltningskonferanse. Her er hans rapport – og anbefaling.
Konferansen ga nyttige innspill til den gjennomgang Difi nå skal ha av sin egen rolle som gjennomfører av regjeringens IKT-politikk.
I etterkant av 22. juli-terroren har det blusset opp en debatt om hvor effektiv organiseringen av staten egentlig er. Terroraksjonen viste at samhandlingen mellom ulike etater – både innen samme sektor og mellom sektorer – ikke var god nok. Gjørv-kommisjonen (se Rapport fra 22. juli-kommisjonen, pdf, 482 sider) pekte her på store mangler innen politi- og sikkerhetsarbeidet.
Gjørv-kommisjonen har utløst en debatt på mer generelt grunnlag: Har vi en effektivt organisert stat med tilstrekkelig gjennomslagskraft, ikke bare i uventede og dramatiske situasjoner, men også for mer «alminnelige» tiltak som digitalisering?
Sagt på en annen måte: Har politikerne et godt nok forvaltningsapparat til å sette sin politikk ut i livet?
Norsk forvaltning har siden midten av 1960-årene vært organisert med vekt på direktorater som gjennomføringsorgan av regjeringers politikk. I de senere år har antallet direktorater gått ned, men antallet årsverk totalt sett gått opp – over 25 prosent økning, mot 16–18 prosent vekst i antall årsverk i departementer. Tanken bak etablering av direktorater er å frigjøre departementene for detaljstyring av operative oppgaver, og å gi større spillerom for departementene til å være sekretariater for politisk ledelse.
Difi har tatt initiativ til å foreta en vurdering av forvaltningsstrukturen i form av et kritisk blikk på direktorenes rolle og oppgave i rapporten Direktoratene – merverdi eller unødig omvei? (Se lenke ovenfor.) Utredningen ble presentert på tirsdag og samlet 300 deltagere, med et variert og meget godt program.
Den norske forvaltningsstrukturen skiller seg både fra den tilsvarende danske og svenske.
I Danmark har man et utpreget ministerstyre med en ubrutt og direkte styringslinje fra minister til alle underliggende organer – altså en heldekkende vertikal styring. Sverige har en annen forvaltningstradisjon ved at regjeringen har et kollektivt ansvar for regjeringens beslutninger. Statsråden kan ikke styre eller instruere underliggende organer uten vedtak i regjeringen. Det er derfor i Sverige en klarere horisontal styring og samordning enn i Danmark. De har enkeltstående direktorater (myndigheter) som opererer uavhengig av statsråder. Hensikten er å treffe beslutninger i enkeltsaker uten innblanding fra politisk nivå. Likebehandling og rettsikkerhet i avgjørelsene er det viktigste kriteriet for denne ordningen.
Norge er naturlig nok et resultat av dansk forvaltningstradisjon med klart ministerstyre, og liten samordning på tvers annet enn i særs viktige politikkområder (og da i form av regjeringskonferanser og R4-dokumenter). Samtidig er det innført direktorater (myndigheter) noe etter mønster av svenskene, men underlagt politisk styring.
Rollefordelingen mellom direktorater som selvstendige beslutningsorganer på faglig nivå, og departementer i oppgaven å utforme og styre gjennomføringen av politiske vedtak, har alltid vært uklart.
Man har da heller ikke vært konsistent i utformingen av denne strukturen: Etablering av Politidirektoratet med ansvar for de politifaglige spørsmål, ble begrunnet med at det ga departementet og den politiske ledelsen bedre styring med et svært følsomt politikkområde. På den annen side var beslutningen i Forsvarsdepartementet om å legge Forsvarsstaben – ansvarlig for militærfagligfaglige spørsmål – inn som egen avdeling (indre direktorat), gitt samme begrunnelse, nemlig at dette ga bedre politisk styring med Forsvarets operative oppgaver!
Forvaltningsstrukturen har noen iboende negative effekter, slik blant annet professor i sammenlignende politikk Frank Aarebrot pekte på i sitt foredrag Direktorater – Hva er problemet?:
- Det kunne gi politikerne en ansvarsfraskrivelse for å følge gjennomføringen av viktige politiske vedtak
- Direktoratet kunne komme i skade å bli direkte politiske aktører – bevisst eller ubevisst – gjennom sine faglige råd. (Bevæpning av politiet, og stopp i salg av livsforlengende kreftmedisin, var to eksempler som ble tatt opp).
- Det kunne oppstå faglig kompetanse strid mellom direktoratene og underliggende etat eller kommune som i praksis gjennomførte politiske vedtak.
Ingelin Killengreen – som nå skal foreta en gjennomgang av Difis oppgave og rolle som direktorat – supplerte med å beskrive hvordan dette var i hennes tid som leder for Politidirektoratet: En vanskelig balansegang mellom å oppfylle de styringsmål som departementet satte (over 100 i året!), og problemene med å få gjennomslag i «ytre etat» for tiltak som på «grasrota» ble oppfattet som meningsløse.
Tidligere helsedirektør Bjørn-Inge Larsen nevnte også problemene med å få gjennomført samordnende IKT-tiltak i Helsedirektoratet overfor underliggende. Hans Christian Holte var den gang ansvarlig for IKT-aktivitetene i Helsedirektoratet – og senere Difi-direktør og nå skattedirektør. Han bekreftet at det var vanskelig å få gjennomslag overfor etatene når det gjaldt Norsk Helsenett og andre IKT-tiltak, som sa – noe spissformulert – «vi hører hva du sier, men vi forholder oss heller til departementet!»
Utredningen fra Difi om direktoratenes rolle – merverdi eller omvei? – konkluderer noe forsiktig med at direktorartsstrukturen ikke er en omvei, men en hovedvei som kan tilføres større merverdi ved at direktoratene gis klarere politisk føring og rolle.
Difi som direktorat for gjennomføring av regjeringens IKT-politikk
Difi er ikke omfattet av sin egen utredning også fordi den ikke har en «ytre etat» å forholde seg til. Den er i hovedsak innrettet som faglig rådgiver til sitt departement – som fra 1. januar blir Kommunal og moderniseringsdepartementet under ledelse av statsråd Jan Tore Sanner. Men det kan være relevant å se hvordan de generelle erfaringene fra Direktoratsutredningen kan anvendes på Difi.
Dette innlegget må derfor sees som et innspill til departementet og i Ingelin Killengreen det arbeidet som blir påstartet nå 1.12.
Hva er situasjonen i dag?
Gjennomføringen av digitaliseringen skjer ikke så rast og med den gjennomføringskraft som en ønsker. Norge scorer svakt på effektivisering av offentlig sektor, og ligger etter på indekser utarbeidet av EU om omfang av elektroniske samhandlingstjenester. Difis rolle som pådriver i dette arbeidet har ikke vært effektiv nok.
FAD har liten tiltro som samordningsdepartement, og Difi har liten tillit blant etatene, ifølge en undersøkelse som Riksrevisjonen foretok i 2010/2011 (se henholdsvis side 46 og 44 i Riksrevisjonens rapport). Det er en generell opplevelse av at Difi er blitt et ekstra byråkratiserende element fremfor å bidra til effektivisering, sier Per Morten Hoff i Dagens Næringsliv 20. november.
Hva er årsakene?
Den viktigste ligger nok i at samhandlingen på dette området har ligget hos et politisk svakt departement. Dette er nå endret, samtidig som digitaliseringen har blitt koblet opp til konkrete reformer, navnlig av kommunesektoren, og å fjerne «tidstyvene» i statlig sektor.
Men det skyldes også at bidraget som Difi skulle ha – nemlig en felles IKT-plattform eller «felleskomponenter» – til dels ligger ansvarsmessig hos helt andre etater og departementer (AltInn, Folkeregisteret, Enhetsregisteret, Matrikkelen, og så videre).
Difis egen rapport om felleskomponenter – Nasjonale felleskomponenter i offentlig sektor (pdf, 147 sider) – sier følgende:
- Felleskomponenter er etablert tilfeldig
- Felleskomponenter er utnyttet forskjellig
- Forvaltningen styres ikke i forhold til rollen og uklart nasjonalt ansvar
- Det er stor variasjon i måten IT-styringen skjer fra etatsstyrer, og få klare målformuleringer
- Det er manglende tverrdepartemental samordning / styring
- Det er ulike finansieringsmodeller
- Videreutvikling og forvaltning sees ikke i sammenheng
Difi-rapporten Saman om felles mål (pdf, 90 sider) har dette å si om samhandling i staten:
- Manglende tillit etatene i mellom
- Manglende modell for samarbeid og samhandling
- Manglende finansieringsmodell
- Manglende gjensidig tilpasning i samhandlingsforholdet
Det er altså både strukturelle og kulturelle barrierer for å bli mer effektiv.
En struktur- og rolle-endring av Difi som direktorat og pådriver i dette arbeidet er derfor nødvendig.
Siden vi står nærmest en dansk forvaltningstradisjon, ville det være interessant å se nærmere på hvordan danskenes motstykke til Difi, Digitaliseringsstyrelsen, fungerer.
Mangel på innovasjonssystem og gjensidig læring og erfaringsutveksling av IKT-prosjekter har også vært en mangelvare. Det er nødvendig med innovasjonstenkning sammen med andre offentlige etater og med privat sektor, og hvor tverrfaglighet og ikke kun IKT-fag, er etterspurt. En modell kan være kunnskapsarenaer hvor erfaring og ikke minst kunnskapsdeling, er sentralt. Det er derfor interessant at Difis Direktoratsutredning peker på at danskene har etablert et Center for offentlig innovasjon som skal samle inn og spre kunnskap om innovasjonsprosjekter.
Et tiltak som derfor kan – og bør? – settes i verk er å flytte deler av Difi inn som avdeling (internt direktorat) til Kommunal- og moderniseringsdepartementet.
Det vil gi en rekke effekter:
- Digitaliseringsarbeidet vil få større politisk oppmerksomhet og faglig tyngde
- Difi-direktøren kan direkte delta i regjeringskonferansene om IKT-relaterte spørsmål.
- Det blir lettere å samhandle politisk og på departementsnivå – fremfor som nå på etatsnivå gjennom Skate-samarbeidet, og slik koordinere IKT-aktivitetene i store sektorer som finans, helse, justis og samferdsel – i tillegg til kommunesektoren.
I tillegg vil det bedre imøtekomme flere av de kriterier som Direktoratsutredningen fremhever som nødvendige for at det underliggende organ – Difi – skal tilføre en merverdi og imøtekomme de innvendinger departementene og etatene har hatt mot FAD og Difi i dag som Riksrevisjonens rapport fra 2010/2011 (se ovenfor) påpekte:
- Departementet vil få større legitimitet i digitaliserings- og samordningsarbeidet ved at de vil få tilstrekkelig fagkunnskap til å vurdere kritisk det direktoratet leverer
- Direktoratets rolle defineres klarere som støtteorgan – ikke beslutningsorgan – til utførende etater, basert på faglig veiledning og bistand som mottagerne opplever som relevant.
Argumentet mot er å gjøre et allerede stort departement enda større, og det i en situasjon hvor regjeringen ønsker å redusere ressursinnsatsen i departementene.
I tillegg kan dette synes å være i strid med hva statsråd Jan Tore Sanner sa på Forvaltningskonferansen, nemlig at en ønsker at samordningen skal skje i etatene, og at bedre samhandling der skal skje gjennom at etatslederne får større handlingsrom, at det stilles større krav til forståelse av IKTs betydning for effektivisering, og at måleparametret for god ledelse vil være i hvilken grad en oppnår samhandlingstiltak over sektorer.
Det ene utelukker imidlertid ikke det andre. De ressurser som overføres til departementet vil stort sett beholde sine rådgivningsfunksjoner innenfor forvaltningsledelse og IKT-standardisering. Øvrige oppgaver forblir i Difi som i dag, bortsett fra at rene driftsoppgaver som eID-porten og ELMA-registeret i forbindelse med eFaktura, bør overføres til Brønnøysundregistrene. Peppol er et prosjekt og hører ikke hjemme i et departement.
Men samtidig er nok noe av det viktigste det konstituert direktør i Difi – Vivi Lassen – sa avslutningsvis: En må gå bort fra konsensusholdningen – at alle skal være enige om alt – og heller vektlegge gjennomføringskraft med høyt tempo i implementeringen og stamina (utholdenhet) i forhold til de hindringene som oppstår. Her har hun solid støtte i både den forskning og praksis som tidligere statsråd og sosiologiprofessor Gudmund Hernes viste til i sitt innlegg.
