Det synes å være en ny giv og optimisme i «digitaliseringen» av offentlig sektor etter at den nye regjeringen tiltrådte. Digital postkasse, at kommunikasjonen med innbyggere og næringsliv primært skal være digital, samt løsninger for elektronisk tinglysning i Kartverket og selvbetjeningsløsninger i Husbanken, er foreløpig de konkrete resultatene av Regjeringens handlinger på dette området. Men da er det viktig å være klar over at alle disse tiltakene var igangsatt av den forrige regjeringen.
Så hva vil den nye regjeringen gjøre som er nytt for dem?
I en serie artikler fremholder vil jeg søke å belyse utfordringene Regjeringen står overfor. Vi begynner med mangelen på klar politisk målsetning. Artiklene er et resultat av forskningsprosjektet Semicolon II – om elektronisk samhandling i offentlig sektor. En utvidet versjon av denne artikkelen finnes på Semicolons hjemmeside.
IKT er ubetinget det mest kraftfulle verktøy for effektivisering, produktutvikling og innovasjon. Den teknologiske utvikling vil gjøre IKT enda mer sentralt som «fornyer» av offentlig sektor i årene fremover.
Alle regjeringer har gjort «fornyelse», «modernisering» eller «digitalisering» til sentrale politikk-områder de siste 20 årene. Hva regjeringer har ønsket og villet med det, har gitt seg uttrykk i de ulike IKT-planer, eNorge-planer etc. Det finnes i dag 15 slike; den siste var Digitaliseringsprogrammet fra forrige regjering.
Men hva sier disse planene om hva regjeringen vil med IKT?
De ideologiske skillene
Generelt sett har «fornyelse» og «modernisering» ideologisk skilt seg i Arbeiderpartiets ønske om å fornye for å bevare, mens Høyre har ønsket «modernisering» for å effektivisere offentlig forvaltning, det vil si å kutte kostnader og redusere offentlig sektors andel av bruttonasjonalprodukt. Dette skillet ble første gang diskutert i Stortinget i 1974 da spørsmålet om størrelsen på offentlig sektor og behovet for å dempe veksten, første gang ble debattert. Da ble det lansert et forslag fra Arbeiderpartiet som Høyre sa like gjerne kunne ha kommet fra dem! Fraværet av ytre press (en økonomisk krise) har hele tiden stått i veien for en mer prinsipiell endring fra en sosialdemokratisk orden til en ny-liberal endring.
Denne forskjellen i idelogi er til stede også i dag. Det er blitt sagt at forrige regjerings Digitaliseringsprogram fikk enstemmig tilslutning i Stortinget. Det er ikke riktig. Den borgerlige opposisjonen hadde vesentlige innvendinger mot meldingen.
Til tross for dette skillet, har det vært lite som i praksis har skilt de to reformforslag som disse partiene kom med i henholdsvis 1986 da Willoch-regjeringen tok til orde for i form av «Det åpne samfunn», og det Stoltenberg-regjeringen tok initiativ til 2001. Fokus på brukerorientering, og endret samspill mellom offentlig og privat sektor, var fellesnevneren.
Willochs-regjeringens reformforslag ble ikke gjennomført på grunn av regjeringsskiftet året etter. Men Arbeiderparti-regjeringen overtok mye av tenkningen fra forrige regjering ved sitt program «Det nye Norge»: Målet var «bedre service» og «bedre utnyttelse av statens ressurser». Men privatiseringsforslagene ble lagt bort.
Stoltenberg I-regjeringen tok opp igjen tanken om fornyelse av offentlig sektor i 2001. Idéene var preget av en god del markedsliberalistiske tanker (private aktører kunne utføre tjenester som i dag utføres av offentlig sektor) og møtte mye motbør. Flere mener Arbeiderpartiet tapte valget i 2001 på grunn av denne saken. Men ett reformforslag ble gjennomført: Sykehusreformen, det vil at staten overtok styringen og organiseringen av sykehusene her i landet gjennom regionale sykehus-foretak.
Statens IKT-planer har hatt liten betydning
Hvilken betydning har de ulike IKT-planene hatt for ulike regjeringers politikk på dette området? I forbindelse med forskningsprosjektet Semicolom II har jeg gjennomgått samtlige av disse planer. Det er to funn som er vesentlige i denne sammenheng:
-
Samtlige viktige IKT-prosjekter de siste 20 årene har ikke sprunget ut av disse planene, men har kommet som initiativ fra sektorene selv. Det gjelder for eksempel Skattedirektoratets FLID-system fra 1982, Tollvesenets TVINN-system i 1988, Nasjonal infrastruktur for IT, initiert av Statskonsult i 1990, Undervisningsdepartementets system for Samordna Opptak i 1996, etablering av Altinn som innregistreringssystem for næringsoppgaver i 2003, Skattedirektoratets bruk av internettbasert selvangivelse fra 2005 for forhåndsutfylt selvangivelse, Lånekassens system for nettbasert låneopptak i 2006, og UDIs system for samhandling mellom UDI, politiet og Utenriksdepartementet som ble startet i 2007, for å nevne noen eksempler. (Det eneste unntaket er da regjeringen påla Difi i 2008 å utarbeide et såkalt «Samhandlingsnav», som flere år etter ble ID-porten i regi av Difi).
Hvorvidt IKT-planene har vært en inspirasjon og veiledning for slike initiativ i etatene selv, er heller tvilsomt.
- Planene fremstiller ingen overordnet politikk på dette området, en verdiforankring eller en ideologisk retning, en retning på hva man vil og hvor man vil. Planene har ikke noe samlet og overgripende forvaltningspolitisk program. Planene er for generelle, for lite operative og for lite konkrete i sine målformuleringer. De bærer mer preg av deskriptive beskrivelser av IKT-basert utviklingstrender i samfunnet for øvrig, og oppramsing av pågående IKT-tiltak innenfor offentlig sektor.
Planene angir en ambisjon – å være best i eGovernment, og noen planer – alle etater skal tilby sine skjemaer på nett.
Det som også slår en er at planene ikke inneholder en analyse av hvordan omgivelsesfaktorene over tid nødvendigvis må påvirke hvordan det offentlige organiserer og effektiviserer sin virksomhet.
Fra statisk til dynamisk stat
Det har til nå vært en mer statisk – og forvaltningsrettslig – tilnærming til begreper som «modernisering», «effektivisering» og «fornyelse» av offentlig sektor – og hvor IKT i beste fall har vært vurdert som et verktøy til effektivisering, og ikke som pådriver for utviklingen.
Det som har vært slående er at IKT-planene ikke har sett sammenhengen mellom utviklingen i samfunnet for øvrig og hvordan denne utviklingen påvirker offentlig sektor.
Problemstillinger rundt hvordan IKT kan skape grunnlag for å endre statens styringsform, rolle og oppgaver, har vært lite påaktet. Dette kan virke overraskende i og med at det for lengst er erkjent at global økonomi og teknologiutvikling har endret nasjonalstatens makt og styringsform. Det er også alminnelig erkjent at IKT har bidratt til omfattende endringer i private bedrifters forretningsmodell. Det er tilstrekkelig å nevne banker, hvor IKT har bidratt til å endre ikke bare forretningsmodellen, men også utviklingen av nye tjenester, distribusjonen av disse, samt – ikke minst – hvordan de interagerer med sine kunder.
Ved å ha et statisk perspektiv på hvordan offentlig sektor som organisasjonsform har utviklet seg, og kun se på IKT som et verktøy for effektivisering av prosesser, og ikke som «endringsagent» av struktur, oppgave, roller etc, har en unnlatt å se på følgende temaer:
- Hvordan kan – og bør – IKT bidra til å legge grunnlaget for endret styringsform og ansvarsfordeling i offentlig sektor? Dette gjelder forholdet mellom departement og underliggende etater, mellom departementer, og mellom forvaltningsnivåer (stat/kommune).
- Hvordan kan – og bør – IKT endre tjenesteutviklingen og – distribusjonen på tvers av etater og forvaltningsnivåer? Dette går både på hvordan tjenesteutviklingen kan sees som en tverrsektoriell oppgave (elektronisk samhandling), og på endret fokus på tjenesteutvikling fra den enkelte tjenesteyter (uførhet, for eksempel), til et livssyklus-orientering («fra krybbe til død») orientering.
- Hvordan kan – og bør – IKT fremme innovasjonstenkning og differensiert saksbehandling i en sektor som er preget av regelstyring og likebehandling? Et eksempel her er helse- og omsorgssektoren som er under sterkt press med hensyn til tjenesteutvikling og ressursinnsats, slik at behovet for å jobbe smartere er helt sentralt.
- Hvordan kan – og bør – IKT påvirke offentlig sektor slik at det kan ha større verdiskapning i den nasjonale økonomi enn den har i dag? Omfanget av offentlig sektor er i dag cirka 40 prosent av brutto nasjonalprodukt, og antallet ansatte har økt med 13 prosent de siste fem årene, samtidig som verdiskapningen her er lavere enn i privat sektor.
Innenfor denne strukturen kunne IKT-planene drøfte vesentlige endringsfaktorer i samfunnet som påvirker hvordan effektiviseringen av offentlig sektor burde skje. (Tilsvarende problemstillinger blir tatt opp på Partnerforums møte 3. juni i regi av BI og Universitetet i Oslo):
Hvilke endringer har hatt størst betydning de siste 10 – 15 årene?
Maktutredningen fra 2001
Gjennom de siste ti årene har det vært en gjennomgående tendens at det er blitt flere lover som fastsetter innbyggernes rettigheter til helsetjenester, velferd og utdanning. Maktutredningen fra 2003 peker på dette som den klareste endringen av forholdet mellom stat og enkeltindividet. Dette har konsekvenser for tjenesteproduksjonen og bruk av IKT i den sammenheng.
For det første utløser dette et en forventning – krav – om at tjenesteproduksjonen ikke skal være «sektorisert», det vil si tjenestelevering knyttet kun til ett forhold, men sett i et livsyklusperspektiv. Dette har generert forsøk på IKT-tiltak for tjenesteyting «fra krybbe til død».
For det andre setter dette ytterligere press på kommunene (som i all hovedsak leverer disse tjenestene) både med hensyn på lokalt selvstyre, kompetanse og budsjetter.
For det tredje er disse rettighetene også nedfelt i internasjonale avtaler (EU/EØS), som gjelder både nordmenn i utlandet og EU/EØS-borgere her i landet, noe som igjen setter press på statens selvstendige rolle som tjenesteyter til sine innbyggere.
Dette setter også press på et viktig prinsipp i offentlig saksbehandling: kravet om likebehandling. En kan se for seg en dreining bort fra å kreve en tjeneste – og få den ved å sende inn en søknad på et skjema – til at det offentlige tilbyr en tjeneste basert på den informasjonen det offentlige sitter på, på grunnlag av ulike registre og sektorers/etaters informasjon om den enkelte.
Denne endringen fra passiv skjema-/søknadsbehandling til aktiv tjenestetilbyder, som EDAG-prosjektet er et eksempel på - og som ikke er nevnt i noen IKT-plan - vil på sikt kanskje være den største utfordringen det offentlige vil stå overfor i tiden fremover.
Samspill offentlig og privat sektor
En vesentlig endringsfaktor de senere årene er at det er blitt et tettere samarbeid mellom offentlig og privat sektor i utviklingen av offentlige tjenester. Det gjelder ikke bare «outsourcing» av tjenester til privat sektor, men i like stor grad samarbeid og samspill. «Verdikjedene» innen en rekke offentlige tjenesteytinger vandrer i dag fra offentlig til privat sektor, og ofte igjen tilbake. Eksempler på dette er både helsevesenet (private apoteker, private sykehus etc), men også når det gjelder innrapportering til og fra næringslivet. Det har oppstått over tid en langt større dynamisk effekt og arbeidsdeling mellom offentlig sektor og privat næringsliv, enn det IKT-planene tar høyde for.
Et godt eksempel på dette er utviklingen av lenkede, åpne data, som har vært et tema de siste årene. Det har vært et krav fra mange at offentlige data er et fellesgode som bør «frigis». Dette er gjort i noe varierende grad fra de ulike etater. Det som driver dette frem er teknologien – mulighetene til å lage «apper». Men de mer grunnleggende implikasjonene av dette er at privat sektor da får anledning til å utvikle tjenester – hurtigere og bedre – enn etatene selv, og kan dermed påta seg en rolle i service- og tjenesteutviklingen som alternativ til offentlig sektor. Et eksempel på dette er for eksempel transportdata. Er det nå så sikkert at det er Vegdirektoratet som skal gi innbyggerne trafikkovervåkningsdata i fremtiden, eller gis det av en privat leverandør i form av en gratis «app»?
Frigjøring av offentlig, åpne data har utvilsomt vært det viktigste enkelttiltaket innenfor «digitaliseringen» de senere år. Men det har fremkommet som et resultat av sterkt press fra eksterne organisasjoner som IKT-Norge og Abelia. Semicolon-prosjektet var den første aktør som kunne vise frem en pilot av en slik anvendelse av åpne data, Demonstrasjon av masterdata frå Foretaksregisteret som Linked Open Data (LOD). 10. Juni 2010 Ressursnettverk for eForvaltning og NorStella. (Du kan google på dette).
Det samme gjelder for utnyttelsen av felleskomponenter som ID-porten, Altinn, Folkeregisteret, og for så vidt alle de standardene en ønsker å innføre. Dette er «fellesgoder» som best kan utnyttes av både offentlig og privat sektor, og den videre utvikling av dem kan skje i dialog med privat sektor. Det er ikke bare mellom etatene at murene i form av siloer bygges; det har vært et kjennetegn med alle IKT-planene at det er et klart skille mellom privat sektor og offentlig sektor, på samme måte som offentlig sektor selv klart skiller mellom tjenester til innbyggerne og til næringslivet slik at vi får ulike infrastrukturer mellom de to «målgruppene». (Helse har endog en tredje infrastruktur – Helsenett).
Ulike klimarapporter
«Klima/miljø» kom først på agendaen i den siste Stortingsmeldingen om Digital Agenda. Her nevnes det flere steder hvordan IKT kan begrense forurensede gassutslipp gjennom bedring av transportplanlegging, mer intelligente strømmålere etc. Men samtidig er satsingen på «transport» i bred forstand svært fragmentert mellom ulike departementer, kommunesektoren (havner) er viktige knutepunkter for godstransporten, og privat sektor spiller en avgjørende rolle for gjennomføringen av disse tiltakene. Privat sektor har også en egeninteresse av å gjennomføre disse tiltakene - mer effektiv godstransport reduserer transportkostnadene etc. Men føringer for gjennomføring av disse tiltakene ligger i Nasjonal Transportplan som ikke berører IKT i noen særlig grad. Det er egentlig litt forunderlig at IKTs betydning for klimaspørsmålene ikke har vært fokusert mer og tidligere, all den stund Norge gjennom Brundtland-kommisjonen i 1987, satte fokus på dette problemet, gjennom begrepet «bærekraftig vekst».
Dette er bare noen eksempler på drøfting av endringer i omgivelsene som dels ikke har noe med IKT å gjøre i utgangspunktet, men hvor IKT blir en «endringsagent» og ikke bare et verktøy, og hvor fokus settes på helhetlige prosesser og sammenhenger, og ikke bare på enkelttiltak som ofte bare berører kosmetiske endringer.
I neste artikkel vil jeg ta for meg «struktur»-spørsmålene i offentlig sektor – fra organisering av IKT-virksomheten til felleskomponenter.
Det er flere kilder til denne artikkelen, og mange enkeltpersoner fra offentlig og privat sektor har gitt sine synspunkter underveis i arbeidet med artikkelen. Når det gjelder selve modellen om at samspill offentlig og privat sektor gir større verdiskapning enn tradisjonell verdikjedetenkning, kan en med fordel lese om det «økosystem» som er beskrevet i «The Next Generation Enterprise:Thriving in an Increasing Ecosystem», Peter Weill, Spehanie L. Woerner, MIT/Sloan Management, Research Briefing vol. XIII, 4. april 2013. En takk til Jon Arve Risan i Statens Pensjonskasse som gjorde meg oppmerksom på denne artikkelen.
Delta i debatten
Informasjon om debattinnlegg og kronikker i digi.no
Alle innlegg må sendes til redaksjon@digi.no. Husk å legge ved et portrettbilde. Vi forbeholder oss retten til å redigere innsendt materiale.
