Det ville være feil å si at det råder «digitalt kaos» i offentlig sektor i Norge i dag. Men det er ikke langt unna.
Strategy before structure?
Mange mener at det største hinderet for effektiv digitalisering ligger i måten offentlig sektor er organisert på. «Silo-tenkningen» fører til digitalt kaos.
Det har ført til rop på «den sterke mann» - en konsernorganisering hvor en sentral IKT-avdeling har ansvaret for gjennomføring av IKT-prosjekter på vegne av alle etater. De som foreslår slikt har ikke skjønt hvordan offentlig sektor fungerer.
Et av argumentene for en slik sentral styring baserer seg på tanker hentet fra strategi-teorien. Hvorfor ikke gjøre som i privat sektor, sier man – først definere hva en ønsker å oppnå (gjennom statlige IKT-planer), deretter legger en strategi for hvordan en skal oppnå det, og – deretter – tilpasse organiseringen til strategien. Strukturen skal da være et viktig instrument for å gjennomføre valgt strategi. Det er ikke strukturen som skal styre strategien, men omvendt.
Det heter «Strategy before structure» i konsulentbransjen.
Nå må det sies at det utsagnet er blitt modifisert til «strategy follows structure». Det betyr at det finnes en gjensidig avhengighet mellom strategi og struktur; det ene påvirkes av det andre. Det betyr at strategien ofte må tilpasses strukturen.
I relasjon til offentlig sektor kan en si at strukturen – hvordan forvaltningen er organisert – langt på vei må bestemme strategien. Grunnen er at offentlig sektor må legge til grunn en rekke prinsipper som er grunnleggende for et demokrati: Rettsprinsipper og likebehandling overfor befolkningen, og balanse/kontroll mellom styrende og forvaltende enheter, er grunnleggende verdier som ikke uten videre kan endres og som vil legge føringer på styringsstrukturen.
Det grunnleggende premiss for styring og strukturering i norsk offentlig sektor i dag er ministeransvaret: Den enkelte statsråd har ansvar overfor Stortinget som kontrollinstans for den portefølje av saker som hun har i sitt departement og underliggende etater.
Men det fratar ikke statsrådene ansvar for samordning på tvers av departementer og etater, dersom dette skulle være nødvendig for å skape en mer effektiv forvaltning basert på et helhetsperspektiv. Dette kan i dag bare skje horisontalt gjennom drøftinger i regjeringskollegiet, eller vertikalt gjennom samordnende felles krav i tildelingsbrevene og i styringsdialogen med etatene. Samordningen vil følgelig skje på toppen – i Regjeringen.
I et møte i Polyteknisk forening i fjor pekte professor Eivind Smith på at Kongen hadde utnevnt et kollegium til å styre i sitt sted. Som kollegium var man kollektivt ansvarlig for det samlede fremskritt. Den praksis med siloer som etter hvert hadde utviklet seg var uforenlig med kollegie-tankesettet og grunnlovens ånd (selv om Grunnloven er utydelig på dette), sa Eivind Smith.
Fra «silo-tenkning til balansert samordning?
Fra det tidligere FADs side har det blitt fremholdt at det har skjedd en utvikling – initiert av FAD – fra at primæransvaret har ligget hos den enkelte etat, til at en nå har fått en mer balansert samordning, jfr. Digitaliseringskonferansen 2012. Men har utviklingen egentlig gått i den optimistiske retningen som ble fremholdt i 2012? La meg trekke frem noen problemstillinger:
Difi som pådriver i digitaliseringen
Difi har i dag rollen som pådriver i digitaliseringen. Men samtidig har ikke Difi som direktorat noe underliggende organ for å iversette digitaliseringstiltak. I motsetning til andre direktorater, så som Vegdirektoratet som har Veivesenet til å iverskette trafikktiltak. Difi må derfor søke å utøve sin påvirkerrolle gjennom samarbeid, noe som igjen er basert på tilitt og legitimitet i form av akseptert kompetanse. I tillegg har Difi noen virkemidler i form av anbefalte prinsipper, standarder, og påvirkning på rundskriv, etc., men totalt sett er dette for svake instrumenter for samordning.
Der Difi har fått opparbeidet seg sin største rolle, er som leverandør av felleskomponenter så som ID-porten og Sikker Digital Postkasse (SDP). Denne rollen som drifter av komponenter som andre må forholde seg til, gir på den ene side Difi legitimitet (uten disse oppgavene hadde Difi kun vært et utredningsorgan). På den annen side gir dette grunnlag for konflikter mellom etater da Difis rolle oppfattes som konkurrerende.
Vi så jo dette både i forbindelse med etablering av ID-porten og nå SDP. Når det gjelder det siste - Sikker Digital Postkasse (SDP) – var det flere innvendinger fra flere hold i den innledende fase, både fra Altinn/Brønnøysundregistrene og kommunesektoren. Spørsmålet var rett og slett – hvorfor skal vi ha flere alternative digitale postkasser? «Svaret» er nå tilsynelatende gitt gjennom det noe kryptiske Digitaliseringsrundskrivet av februar i år som fortolkes slik at SDP skal være den digitale postkasse for innbyggerne, mens Altinn skal være det samme for næringslivet. Kommunesektoren sier seg tilfreds med denne rollefordelingen og har også innrettet SvarUt-tjenesten til å skille digital post som skal til den ene eller andre postkassen.
Men problemet er ikke løst ved det: Det finnes en stor gråsone mellom innbyggere og næringsliv, mange skattytere er både personlige skattyttere og næringslivsaktører, personer søker autorisasjon som fysioterapeuter eller andre som privatpersoner, men i egenskap av næringsdrivende, etc. Det er også slik at det er innbyggerne eller bedriftene selv som kan velge hvilken postkasse de vil bruke. Og Altinn er i sitt tildelingsbrev gitt oppgaven å være en portal for både næringslivet og innbyggerne.
Med andre ord – dette behøver ikke være skritt i retning av balansert samordning, men digitalt kaos. Omverdenen vil ha problemer med å skille det ene fra det andre. Og det er vel bare her i landet en har råd til parallelle utviklinger av samme tjeneste? (Difis rolle blir for tiden evaluert av konsulentfirmaet Agenda Kaupang. Resultatet skal foreligge ved årsskiftet).
Fragmentert informasjonsforvaltning
Man har i dag ingen samordnet informasjonsflyt mellom registrene i offentlig sektor. Det er derfor ingen god informasjonsforvaltning på tvers av etater – rett og slett fordi en ikke ser over grensene fra sin silo til en annen. Samfunnet – ikke bare offentlig sektor – kan spare enorme beløp på en bedret informasjonsforvaltning. Et tenkt – men ikke urealistisk - scenarie er dette:
NAV har i dag en tjeneste som heter Foreldrepenger til far ved fødsel eller adopsjon. Hvert år fødes det cirka 60 000 barn. Mange familer og familiefedre må forholde seg til denne tjenesten (dersom de kjenner til den), og sette seg inn i en relativt uforståelig tekst (les selv). Hvis en antar det tar 3 timer for brukeren å sette seg inn i og søke foreldrepenger, og 2 timer for NAV å behandle søknaden, og samtidig setter timeprisen til kr 350, vil det altså koste 105 millioner kroner å «drifte» en slik løsning.
Hvis det hadde vært en god informasjonsforvaltning, hvor NAV vet at familien har fått barn eller adoptert (fra Folkeregisteret og andre kilder), vet hvor en jobber, hva kona heter, hva hun tjener, vet hvilke andre barn familien har og hvor gamle de er, så kunne de ha laget en løsning hvor de sender ut «tilbud» om foreldrepenger, fått bekreftelse fra far om dette, som så hadde oppgitt hvor mange måneder far skal være i permisjon. En slik behandling ville tatt anslagvis et kvarter hos far, og mer eller mindre automatisk hos NAV. Totalkostnad cirka 5 millioner; besparelse 100 millioner.
Og dette er bare én offentlig tjeneste (ett skjema). Hvor mange flere slike tjenester finnes? Hvor mye koster det å ikke ha oversikt over hva som finnes av informasjon og hvor denne er?
Regjeringen er på jakt etter tidstyver, og at det skal være unødig å «punche» inn samme informasjon to ganger. Dette er ett eksempel på en «tidstyv» i millionklassen. (Jeg har fått flere tips om tilsvarende eksempler).
Den kommende Kommunereformen
Den nye regjeringen har som sitt store prosjekt en kommunereform. Den innebærer ikke bare at det skal bli færre kommuner. Men også at kommunene skal få større råderett og selvstendighet, og få flere og større oppgaver fra staten.
Difi – som har en utmerket avdeling for utredninger av forvaltningstiltak – har i sin siste Rapport om kommunal sektor pekt på at det er en tiltagende grad av styring fra statlig (departementene og Fylkesmannen) som krymper det kommunale handlingsrommet. «Kommunene opplever at de får færre muligheter til å ta egne initiativ og til å velge egne løsninger, innen enkelte sektorer. Områder som tidligere har vært politisk styrt på kommunalt nivå, blir nå gjort til gjenstand for nasjonal regulering, og påfølgende veiledning, kontroll og tilsyn av staten.»
Styringsstrukturen hemmes av de mange kommunene vi har. Det vil være mer hensiktsmessig og rasjonelt å legge flere operative oppgaver – også IKT-tiltak – ut til kommunene, men dette har til nå vært vanskelig på grunn av kommunestrukturen; det blir for fragmentert for oppfølging. Hvorvidt en sammenslåing og overføring av oppgaver til vil føre til bedre samordnet IKT-tiltak, gjenstår å se. En slik endring vil møte mange utfordringer:
På den ene side består IKT-systemene i kommunal sektor av hyllevare fra et fåtall leverandører, som er dermed lettere å standardisere eller å få til gjenbruk for flere kommuner eller større sammenslåtte kommuner.
På den annen side vil en kunne få en prisøkning på IKT-tjenester fordi kundene blir færre, mer kravstore, og at prosjektene blir mer kompliserte. En sammenslåing av kommunesektoren kan derfor føre til økte IKT-kostnader for den delen av offentlig sektor, uten at en uten videre kan si det fører til bedre samordning fordi en p.t. ikke vet hvilke statlige oppgaver som legges til kommunene. Det er grunn til å nevne at det er brukernes behov som skal legges til grunn, ikke hvordan dette er organisert mellom stat og kommune, og aller minst at IKT skal være styrende for organiseringen.
Politisk styring av IKT-prosjekter
Det har i den siste tid vært en del debatt om hvilken metodikk statlige IKT-systemer skal styres etter – den Prosjektveiviseren som Difi har utarbeidet og som delvis er bygget på «fossefalls-metodikk», eller mer i retning av «smidig prosjektutvikling». En slik debatt er en avsporing i forhold til helhetsbildet når det gjelder IKT-styring.
En kommer ikke utenom at styring av større IKT-prosjekter krever politisk engasjement. Derfor bommer mange av de forslag som har kommet frem om organisering etter mønster av privat sektor, på egenskaper og verdier som uansett må ligge til grunn for en offentlig forvaltning:
- At gjennomføring av tiltak – også IKT-prosjekter – skal være politisk styrbart.
- At gjennomføring av tiltak – også IKT-tiltak – skal ivareta sentrale prinsipper som rettsikkerhet, likebehandling og forutsigbarhet.
- At gjennomføring av tiltak – også IKT-tiltak - skal være påvirkningsbar av de som «rammes».
Det er derfor feil å tro at et IKT-prosjekt i NAV, Brønnøysundregistrene, Skatteetaten, etc., kun kan betraktes som et IKT-prosjekt på linje med tilsvarende i privat sektor. Det er flere premisser som må legges til grunn enn tilsvarende i privat sektor. Dette har også konsekvenser for styringen av slike prosjekter.
Nå er det samtidig også slik at organisering av all virksomhet i offentlig sektor ikke nødvendigvis skal skje etter samme mal. Det er en økende forståelse for en differensiering av organiseringen etter sakstype. Er IKT en slik sakstype som ikke nødvendigvis må organiseres etter en streng hierarkisk struktur? Det er interessant å konstatere at kommunene – som har et utstrakt selvstyre – på området IKT-standarder sier at det må staten bestemme. Det samme kan muligens gjelde for det vi har betegnet som «felleskomponenter»? Men på det overliggende – å etablere en IKT-løsning for å oppnå et politisk mål eller en forbedret tjeneste – må rettstatens prinsipper gjelde. Det har sammenheng med at IKT ikke er «verdinøytralt» eller ikke endrer arbeidsprosesser internt, eller påvirker rettigheter og plikter hos borgerne og næringslivet. Disse må fremdeles stå under politisk styring – ellers har vi ikke noe demokrati.
IKT-politikk som ledd i en forvaltningspolitikk
På Digitaliseringskonferansen vil IKT bli presentert som et ledd i en forvaltningsreform. Det skal bli spennende å se hvordan en plasserer IKT inn i denne sammenheng. At det blir snakk om politikk og ikke IKT.
En forvaltningspolitikk bør inneholde:
- At en kan tilby innbyggere og næringsliv tjenester på tvers av etatsgrenser, altså samordning og livssyklustjenester.
- At en kan effektivisere offentlig sektor som helhet for å gjøre den mer verdiskapende i samarbeid med privat sektor. Målet ser at offentlig sektor i sterkere grad skal bidra til økonomisk vekst i samfunnet.
Det er grunn til å minne om hva daværende Statskonsult (forløperen til Difi) sa om dette i 2006 som råd til daværende regjering:
«(forvaltningspolitikk) er å organisere offentlig sektor på en måte som muliggjør tilpasninger til endringer i samfunnsmessige behov, uten at hensynet til helhet eller demokratiske og forvaltningsmessige verdier går tapt. Regjeringer med fornyelse på dagsorden må være lydhøre for ulike gruppers forventninger og behov. Men når offentlige tjenester blir differensierte og fragmenterte, vil dette kunne redusere kapasiteten til kollektiv handling. Nye tilnærminger innenfor offentlig ledelse og administrasjon må omfatte mer enn rapportering og kontraktstyring. Å kople samfunnsmessige interesser til enkeltpersoners motiver og verdier må gis fornyet oppmerksomhet.»
Å jage «tidstyver» eller å innføre «digitalt førstevalg» er bare små elementer i forhold til «digitaliseringen».
Forvaltningspolitikk går både på styringen av staten og i staten som et ledd i tilpasningen til endringer i omgivelsene – teknologi og brukerkrav.
Den største utfordringen for en forvaltningspolitikk er bedre IKT-samordning.
(Mange har bidratt til denne artikkelen; flere av disse er anonyme kilder i offentlig sektor. En spesiell takk til Erlend Øverby, Karde som tipset om foreldrepenger-eksemplet. Mer om forvaltningspolitikk kan leses i 3. kapitel i Semicolon-boken).
Delta i debatten
Informasjon om debattinnlegg og kronikker i digi.no
Alle innlegg må sendes til redaksjon@digi.no. Husk å legge ved et portrettbilde. Vi forbeholder oss retten til å redigere innsendt materiale.
