Kommentarene rundt statsbudsjettet når det gjelder IKT-politikken, har til nå begrenset seg til de 550 millionene som blir bevilget til IKT-tiltak i ulike departementer. Abelia sier «fint», men hvem skal gjøre jobben og etterlyser satsing på IKT-utdanning. IKT Norge mener «fint», men beløpet er for lite og smurt for tynt utover.
Forslaget om 550 millioner til IKT-tiltak har imidlertid lite eller ingenting med IKT-politikken til regjeringen å gjøre. For å finne ut hvilke grep de tar må en gå til andre steder i budsjettforslaget, nemlig til den såkalte Gule bok (pdf), kapittel 7: Her finner en den såkalte avbyråkratiserings- og effektiviseringsreformen (for et navn!).
Avbyråkratiseringsreformen
Det er med en viss tilfredshet jeg konstaterer at regjeringen i beskrivelsen av hvordan den skal fungere har fulgt flere av flere av mine 9 gode råd til regjeringen:
- Alle etater pålegges å drive effektiviseringstiltak som skal gi synbare effekter/gevinster.
- Deler av effektiviseringsgevinsten (0,5 prosent av de totale driftsutgiftene) skal tas ut i form av reduserte bevilgninger neste år, det vil si de skal tilbakeføres til fellesskapet.
- En regner med at det den samlede overføring til felleskapet i 2015 på den måten vil utgjøre 1,4 milliarder kroner.
- Ressurser skal flyttes over fra administrasjon til tjenesteproduksjon.
- Etatslederne får et større selvstendig ansvar – og blir ansvarliggjort - for at denne effektiviseringen skjer.
«Effektivisering» - det betyr for alle praktiske formål «digitalisering».
Effekten av dette er at regjeringen nå legger press på etatene for å bruke IKT slik at en tilpasser det seg et allerede annonsert bevilgningskutt neste år. Det skal bli mer og bedre tjenester med mindre ressurser og penger. Etatene skal måles på resultatene, og ikke ytre forhold som utbredelse av ID-porten, hvor mange skjemaer som blir «digitalisert», et cetera.
Siden bevilgningene til Difi og Altinn egentlig blir stående «på stedet hvil», synes jeg også å lese at fokus og presset i større grad blir lagt på etatene selv, og ikke til Difi eller Altinn som «pådrivere». Det skal bidra til at etterspørselen etter bruk av felleskomponenter et cetera, skal øke når etatene selv ser verdien og nytten av dem, fremfor at «tilbudet» skal pushes på etatene. Dette fremgår jo ikke av selve statsbudsjettet, men synes å være en rimelig tolkning av konsekvensene av den innretning budsjettet har. Dette er i så fall en interessant endring i rollen som sikkert vil bli tatt inn i den pågående evaluering av Difi (og KommIT) og deres roller i forhold til etatene.
Omstillingen må skje nå Utfordringene for offentlig sektor
Regjeringen gir en klar begrunnelse for behovet for en slik endring. I Nasjonalbudsjettet for 2015 (pdf) sier en eksplisitt at offentlig sektor må tilpasse seg de langsiktige utfordringene Norge som nasjon står ovenfor – antall eldre i forhold til antall yrkesaktive er på vei opp og oljeproduksjonen er på vei ned, økonomien endres og utfordringene blir større. Vi har i de senere år hatt en vekst i utgiftene i offentlig sektor som er større enn tilsvarende i privat sektor. Dette statsbudsjettet utgjør ikke noe unntak i så henseende. Utgiftsveksten er på 2,3 prosent mot tilsvarende 2,0 prosent i privat sektor. Det kan ikke fortsette. Omstillingen må skje nå.
Den politiske utfordring er derfor at utgiftsveksten i offentlig sektor må reduseres, samtidig som velferdstilbudet opprettholdes og helst økes. Det kan ikke skje uten utstrakt bruk av IKT.
En vil også se nærmere på forholdet mellom investering og drift for å sikre at staten skal kunne tenke langsiktig – og det må også gjelde IKT-investeringer.
Så kan man alltids diskutere hvordan en måler produktivitetsvekst i offentlig sektor, om det er riktig å skjære alle over samme kam, altså stille samme effektivitetskrav til alle, om en er ambisiøs nok, et cetera.
Hovedbildet er imidlertid klart: Regjeringen tar her viktige skritt for å endre rammebetingelsene for «digitaliseringen» av offentlig sektor.
Så bra, så langt. Men det gjenstår flere spørsmål som må avklares:
Sentral finansiering av felleskomponentene
En forutsetning for effektiv digitalisering vil i mange – men ikke alle – sammenhenger måtte basere seg på samhandling på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer. Selvbetjente tjenestetilbud basert på et livssyklusperspektiv og en tilbuds- og etterspørselsmodell, blir av mange beskrevet som det fremtidige målbildet for offentlig sektor. Da må en i større grad bruke informasjon som er felles for hele offentlig sektor, fellesressurser som Folkeregisteret, Matrikkelen, og andre såkalte «felleskomponenter». Hvilke insitamenter ligger i budsjettet for at etatene skal ta disse i bruk? Ingen.
Hovedproblemet knyttet til manglende utnyttelse av felleskomponentene, er imidlertid økonomi. For å senke terskelen for bruk av felleskomponentene må en gå bort fra at det skal koste etatene noen å hente ut denne informasjonen (transaksjonskostnader). Dette må være gratis, og inntektsbortfallet som dette medfører for de etatene som eier felleskomponentene, må dekkes av «felleskapet», for eksempel av den potten som innkreves fra etatene på reduserte driftsutgifter – i 2015 på 1,4 milliarder kroner.
Det sneversynte teknologiperspektivet
Mange er opptatt av at offentlig sektor bør være mer innovativ i sin utvikling av nye IKT-tjenester slik jeg skrev i forrige kommentar – nyutvikling må ikke baseres på «papirets byråkrati». Men hva med å være innovativ og nyskapende i selve IKT-utviklingen?
Måten IKT-utvikling skjer i offentlig sektor i dag er dysfunksjonell i forhold til de mål som skal oppnås – noe som vil bli enda tydeligere nå hvor etatene i større grad skal måles på resultatene av sin IKT-satsing. Hva med å snu det sneversynte teknologiperspektivet i systemutviklingen til det videre prosess- og arbeidsflytperspektivet hvor tilpassing av lover og regler utgjør en grunnstamme i utviklingen, slik det er blitt diskutert i andre sammenhenger?
Offentlig sektor har vært svært opptatt av å bruke felles arkitekturprinsipper, felles data- og informasjonsmodeller, felles standarder, «kjørende kode», et cetera. Det er her fokuset er lagt i mange utviklingsprosjekter, og det er til dette penger bevilges. Men det er også her mange offentlige IKT-prosjekter strander.
Å gi dette innhold i form av felles begreper, harmoniserte arbeidsprosedyrer og et lov- og regelverk tilpasset effekten av de tjenester som skal leveres, er mangelvare.
Dette ville være å snu tilnærmingen for IKT-utviklingen på hodet i forhold til dagens situasjon – fra bottom-up til top-down: Ta utgangspunkt i brukerperspektivet, sørg for at lover og regler – og begreper – er tilpasset de tjenester man ønsker å utvikle, se hvordan arbeidsprosedyrer og organisering må og bør endres i forhold til tjenesteleveransen, og – deretter – anvend teknologien (arkitektur, standarder og «kjørende kode») til å realisere løsningen. Ikke begynn i bunnen av «stacken» og la «kjørende kode» bokstavelig talt kollidere med begreper, regelverk, organisering og brukerbehov.
Det er et politikeransvar å se sammenhengen mellom de regler man utarbeider for å få utviklet nye tjenester, og de muligheter man har for å realisere dem teknologisk. Dagens Næringsliv tok forleden opp dette temaet, og pekte på hvor vanskelig det var for eksempel å få utviklet tjenesten «en selvbetjent nettløsning for uttak av foreldrepermisjon». Venstre-leder Trine Skei Grande pekte på at i Sverige hadde man et slikt IKT-system for uttak av foreldrepermisjon – hvorfor ikke bruke det?
Svaret er at reglene i Sverige er forskjellig fra de i Norge. Det er altså ikke i teknologien, men i regelverket utfordringen ligger.
Fremtidsrettet målbilde for offentlig sektor 2015
For å realisere regjeringens intensjoner om avbyråkratisering og forenkling sett i lys av de fremtidige utfordringer Norge som nasjon og offentlig sektor som tjenesteytende organ for å opprettholde og øke vår velferd, må en tenke radikalt nytt på både hvordan offentlig sektor organiseres og hvordan IKT-systemer utvikles. Det må skapes et nytt målbilde for offentlig sektor 2015 som ser helheter og sammenhenger i krav og forventninger, mulighetsrommet for realisering, og sammenhengen mellom behov, lover og regler, organisering og prosessflyt – og teknologi. Et innspill på et slikt målbilde finnes i den rapporten (pdf) som Semicolon-prosjektet laget for Difi i våres. Det er også et tema som tas opp i den kommende NOKIOS-konferansen i Trondheim i slutten av oktober.
1,4 milliarder i en «digital» fellespott?
Spørsmålet kan stilles annerledes: Hva skal de 1,4 milliarder kroner som tilbakeføres til fellesskapet som følge av effektiviseringen i etatene, brukes til?
Nå er det naivt å tro at regjeringen vil få saldert statsbudsjettet i Stortinget i desember med løfte om å bruke de 1,4 milliardene kronene som staten krever inn til fellesskapet til å snu måten å tenke IKT-utvikling i offentlig sektor på hodet, og til å utvikle ulike typer scenarier for en fremtidig offentlig sektor som er slankere og bedre enn den vi har i dag.
Men det må kunne arbeides for at også politikerne ser sammenhengen i de tiltak de foreslår.
Delta i debatten
Informasjon om debattinnlegg og kronikker i digi.no
Alle innlegg må sendes til redaksjon@digi.no. Husk å legge ved et portrettbilde. Vi forbeholder oss retten til å redigere innsendt materiale.
