Nav er en IKT-katastrofe med store overskridelser av IKT-budsjettene, og en bruk av konsulenter som løper løpsk.
Det er blitt en slags trylleformular at bare etatslederne har «strategisk IKT-forståelse» så ville IKT-skandalene blitt unngått. Det hadde neppe hjulpet i Navs tilfelle: Nav-sjefen har tidligere vært salgssjef i datafirmaet SAS Institute, så innsikt i IKT i eller mangel på forståelse for IKTs betydning for effektivisering av arbeidsprosesser, har han neppe.
Navs utfordring
Men det er på tide også å rette søkelyset mot Stortinget selv som del-ansvarlig for den skandalen som nå er under oppseiling. Nemlig Stortinget som lovgiver og premissleverandør for det regelverket som blant annet Nav må utvikle sine IKT-systemer etter.
På et gevinstrealiseringsseminar i regi av Difi før jul, sa representanten for Nav at de har to utfordringer:
- Antallet «kunder» vil øke radikalt i årene fremover. Det skyldes endringer i demografien med «eldrebølgen» som den mest sentrale faktoren. Dette er en situasjon som er forventet og svært forutsigbar. Den bygger rett og slett på statistikk.
- Den andre utfordringen er regelverket, både det regelverket som i dag eksisterer og de regelverksendringer som kommer. Disse er verken forutsigbare eller enkle å forholde seg til.
Konseptvalg vs. kompleksitet
På dette seminaret ble det også vist til at Navs IKT-strategi er å gjøre tjenestene mer tilgjengelig for publikum. Det betyr i klartekst større grad av automatisering av tjenestene «via nettet». Et eksempel er søknad om foreldrepenger. Men skal dette være basert på at alle må søke (som i dag), eller at alle som har krav på det skal få tilbud om det (slik tanken er for de fleste nye IKT-systemene)? Det avhenger av hvilket regelverk Nav får av lovgiverne (Stortinget). IKT-løsningene vil være vidt forskjellig om en velger det ene eller andre konseptet.
Men problemet ligger ikke bare i hvilket konseptuelt valg man skal ta for å utvikle IKT-løsningen, men også i kompleksiteten i selve regelverket. Professor Asbjørn Kjønstad har skrevet en artikkel om «Ny og mer komplisert alderspensjon» (Nordisk Sosialrettslig Tidsskrift nr. 7 og 8, 2013, ikke digital versjon), hvor han hevder at det nye regelverket er mer komplisert enn tidligere. Han fremhever at intensjonen bak ny alderspensjon var forenkling. Etter hvert som arbeidet skred frem ble det imidlertid mer komplisert, men en trøstet seg med at en «pensjonsportal» ville gjøre det enklere for den enkelte å beregne sin pensjon. Men en «pensjonsportal», eller en «pensjonskalkulator», hjelper lite dersom den enkelte ikke forstår det regelverk som ligger bak beregningene, og dermed ikke kan se hvilke virkninger endringer i regelverket vil ha.
Det politikerne her baserer seg på at et «front office» system – en selvbetjeningsbasert pensjonskalulator – skal løse problemene rundt kompleksiteten, og glemmer da at beregningene skal inn i et «back-office system», nemlig i et fagsystem.
Juridisk og semantisk interoperabilitet
På et mer prinsipielt grunnlag har en annen jusprofessor, Dag Wiese Schartum (i «Legal definitions and semantic interoperability in electronic government», Yulex 2013) foreslått at det etableres en fast analysegruppe innen hvert forvaltningsområde som kan gjennomføre begrepsmodellering og formell informasjonsanalyser på basis av utkast til lovtekst. Siktemålet er at systemtekniske krav og gjenbruk av registrerte opplysninger aktivt kan bringes inn i lovgivningsprosessen. På den måten kunne en rekke spørsmål være avklart før arbeidet med systemutvikling begynner, og utviklingstiden kan i tillegg trolig reduseres.
Dag mener imidlertid at det ikke alltid er et overordnet mål å ha full begrepsharmonisering i lovverket. Noen ganger er det helt åpenbart at hensynet til felles definisjoner må vike for økonomiske hensyn: Det er for eksempel mulig å la begrepet ”bosatt” etter folkeregisterloven og folketrygdloven bety det samme, og det kan godt være at en slik endring ville gi hensiktsmessig og mer sammenhengende rutiner for informasjonsbehandling. Samtidig er det slik at begrepet har avgjørende betydning for hvem som kommer inn under ulike sosiale ordninger, og dermed for utgifter til utbetaling av en lang rekke ytelser. I et slikt tilfelle er det ikke vanskelig å forestille seg at budsjettmessige konsekvenser for folketrygden blir viktigere enn en forbedring av administrative rutiner. Det kan også være andre politiske hensyn som teller inn. Men hovedpoenget er at alle disse hensyn bedre kan ivaretas og balanseres dersom politikerne er seg bevisst disse problemstillingene.
Den enkleste måten å gjøre dette på er å la regelverket følges av en forskrift. Fra et systemutviklingsynspunkt er fordelen med forskriftalternativet at disse er relativt enklere og raskere å vedta enn lover. Dermed kan definisjonsarbeidet gå relativt raskt samtidig som definisjonene får rettslig autoritet og gjennomslag.
Det er ikke vanlig at en lager skriftlige forarbeider for forskrifter slik som en gjør for lover. Nettopp lovforarbeidet innebærer en mulighet som både kan gi en viss grad av fleksibel begrepsbestemmelse og stor grad av rettslig gjennomslag. Plassering av begrepsdefinisjoner i selve lovteksten vil typisk gi stor grad av rettslig vekt og gjennomslag. Stilt overfor ukjente fremtidige behov, vil det trolig nettopp være viktig å balansere mellom på den ene side hensynet til stabile begrepsdefinisjoner og forutberegnelighet, og hensynet til fleksibilitet og mulighet for dynamisk endring på den annen side. Begrepsdefinisjon som både skjer i lovtekst og forarbeider kan gi en god balanse mellom disse hensynene.
Digitalt førstevalg
Begge disse elementene – hvilket konsept som skal legges til grunn (f.eks. selvbetjening) og kompleksiteten (harmonisering av regler og begreper) – krever at politikerne har oversikt og forstand på konsekvensene av sine egne vedtak – og da selve lovgivningsarbeidet, og ikke når det skal implementeres i form av et IKT-system.
Utfordringen her ligger i at enkle regler må veies opp rettferdige regler. Og «rettferdige» regler må veies opp mot (økonomiske) konsekvenser av regelendringer. Asbjørn Kjønstads poeng er jo nettopp at størrelsen på trygde- og pensjonsutbetalinger nå er blitt så store, at endringer i regelverket kan få store økonomiske konsekvenser. Problemet ligger med andre ord - i stor grad - i skjæringspunktet mellom effektivitet og rettferdighet. Det er viktig å anerkjenne begge utfordringer. Det er dette som er det sentrale ansvaret som politikerne har.
Regjeringens sentrale IKT-strategi er imidlertid «digitalt førstevalg», det vil si at kommunikasjonen mellom staten og innbyggere/næringsliv primært skal være digitalt. Da blir lett nettportaler, kalkulatorer og ID-porter det viktigste IKT-tiltaket.
Men da lurer politikerne seg selv.
Man fjerner seg fra det som er det sentrale, nemlig at de bakenforliggende fagsystemene må inneholde informasjon om det regelverk som ligger til grunn for tildeling av lån til studenter, foreldrepenger til ektefeller/samboere eller pensjon til pensjonister.
Det er derfor like mye kompleksiteten i regelverket, som manglende styring av IKT-budsjetter, som er årsaken til IKT-katastrofer – i Nav og andre steder.
Arild Haraldsen
Delta i debatten
Informasjon om debattinnlegg og kronikker i digi.no
Alle innlegg må sendes til redaksjon@digi.no. Husk å legge ved et portrettbilde. Vi forbeholder oss retten til å redigere innsendt materiale.
Les også:
- [02.02.2015] Milliardsmell for Navs IT-modernisering
- [02.02.2015] Hemmelig Nav-rapport advarer om ny IT-smell
