Statsråd Jan Tore Sanner inviterte til «speed-date» for å få innspill til regjeringens nye IKT-politikk. Målet er å se hvordan IKT kan styrke Norges konkurranseevne, og bidra til økt produktivitet i samfunnet totalt sett, men spesielt i offentlig sektor.
Omkvedet var noe satt på spissen: «Norge står overfor en omstilling av norsk økonomi. IKT er den viktigste driver for produktivitetsvekst. Hva må vi satse på?»
Det ble fremsatt forslag som både var relevant og viktig. Men i en slik setting – «speed-date» for at Regjeringen skal være moderne(?) – er det lett å lande på konklusjoner, uten å se helheten, sammenhengen og ikke minst – hvilke problemer det skal løse.
Som statssekretær Paul Chaffey i moderniseringsdepartementet sa i sin oppsummering: IKT er ikke problemet, men løsningen. Men hva er problemet?
Nødvendig omstilling
Norge er temmelig middels på en rekke parametre – i produktivitet, i effektivitet, i innovasjonsevne og i «digitalisering» av offentlig sektor. Men utfordringen er ikke å gjøre seg bedre i en statisk situasjon. Norge står overfor dramatiske endringer i årene fremover. Det skyldes at oljeøkonomien er på hell, priser på importerte varer går opp, arbeidsinnvandringen går ventelig ned, globaliseringen setter press på norsk arbeidsmarked (men åpner også for nye muligheter), etc.
Jan Tore Sanner oppfordret til at debatten må forsette. Her er mitt bidrag:
Fire sentrale utviklingstrekk
1. Økt etterspørsel etter velferdstiltak
Norge har – ulikt andre land i Europa – en «generasjonskontrakt», nemlig at de velferdsgoder vi har etablert skal videreføres – og utvikles – til nye generasjoner. Oljefondet – og avkastningsreglene for det – er et slikt eksempel på en «generasjonskontrakt».
I et velstandssamfunn som det norske, vil tilbudet av offentlige tjenester øke kontinuerlig slik at omfanget av kostnader knyttet til offentlige tjenester vil bli en stadig større andel av brutto nasjonalprodukt. Dette er en utvikling som dels drives frem av innbyggerne selv, men også av politikerne.
Dette har som konsekvenser at forpliktelsene på statlige utgifter til velferdsordninger stadig øker, i tillegg til at reglene for velferdsordningene blir mer komplekse og vanskelige å overskue. Dette har en direkte effekt på effektiviseringen av offentlig sektor ved at det blir mer komplekst å bruke IKT til produksjon av offentlige velferdsgoder – slik vi har sett i Nav.
Men effekten har også en annen side, nemlig at det åpner opp for et marked av private velferdstilbud i form av ulike typer private forsikringsordninger, helsetiltak, etc. Mange vil si det er av det gode at private løsninger erstatter eller i hvert fall supplerer offentlige tjenester. Men dette har også noe med maktforholdet mellom offentlig og privat sektor å gjøre. Hvem skal gjøre hva, og hvilken balanse skal man finne for å oppnå effekt for at offentlig sektor ikke øker sin andel av brutto nasjonalprodukt? Samspillet med næringslivet utgjør åpenbart en del av løsningen. Dette bør utvilsomt være en del av en hovedlinje i den fremtidige IKT-politikken.
En toneangivende teori går ut på at lavere produktivitet i offentlig enn i privat sektor, vil føre til at det blir relativt dyrere å produsere effektive velferdstjenester. Begrunnelsen ligger i at lønnskostnadene i offentlig sektor uansett vil stige uavhengig av produktivitetsvekst. Samtidig er det mindre bruk av IKT i velferdstjenester, noe som vil føre til stadig lavere gjennomsnittlig produktivitetsvekst. Når en stadig større andel av sysselsettingen finner sted i lavproduktive sektorer, kan det i tillegg ha konsekvenser for den aggregerte veksten i norsk økonomi.
Det er etter min mening en rekke svakheter ved denne teorien. For det første kan en godt argumentere med at lavere produktivitetsvekst i offentlig enn i privat sektor nettopp gjør det mulig å finansiere velferdstjenester (pga. den økte økonomiske vekst i privat sektor). For det andre er det en myte at ikke IKT kan brukes til å effektivisere slike «arbeidsnære» og myke tjenester. Markedet flommer over av slik IKT-basert velferdsteknologi.
Men det viktigste er at en må stille spørsmål ved påstanden om at tjenesteproduksjon har en lavere produktivitetsvekst en f.eks. industrien. Produktivitetskommisjonen sier f.eks. at potensialet for produktivitetsvekt her er like stort som i vareproduksjon – som har hatt en høyere produktivitetsvekst enn industrien de senere år. Man sier at olje- og gassindustrien er den mest produktive næringen i Norge. Men det en da overser er at det er bruk av IKT i store deler av tjenestesektoren i oljeindustrien som har bidratt til produktivitetsveksten.
Produktivitetskommisjonen sier selv at «Utfordringene ved å utvinne petroleum har bidratt til viktig kompetanse- og teknologiutvikling både på sokkelen og blant underleverandører».
Tjenestesektoren i USA har hatt høyere produktivitetsvekst enn i Europa. Årsak: bruk av IKT. En mer grunnleggende årsak er at dess mer mobil arbeidskraften i tjenesteproduserende næring er, dess større grad av økt produktivitet. En annen årsak ligger i organiseringen av produksjonen av tjenestene – tjenester som krever mer menneskenær kontakt (f.eks. i eldreomsorgen) har mindre produktivitet enn tjenester som kan automatiseres (som for eksempel saksbehandling av velferdstjenester). Men IKT kan øke effekten i begge områder, både automatisere saksbehandlingen av velferdstjenester, og i å utføre selve velferdstjenesten. Det det står på er ikke IKT, men kreativ og innovativ utnyttelse av teknologien til å endre eksisterende produksjon og organisering av slike tjenester.
3. Finansieringen av velferdstjenester
Med denne økningen i behovet for velferdstjenester, vil ikke staten ha realøkonomiske muskler til å finansiere velferdsstaten med de samme vilkår som i dag.
Økningen i behovet for velferdstiltak er derfor i ferd med å strupe våre muligheter til å finansiere disse tjenestene.
Skatteøkning er ikke veien å gå. Men heller ikke økt produktivitetsvekst vil hjelpe mye. Da vil heller økt arbeidsinnvandring og/eller «fler i arbeid» som i dag er deltagere av ulike typer velferdstjenester, ha langt større effekt fordi det vil øke statens inntekter og redusere statens utgifter – selv om de som blir tilbakeført til arbeidslivet eller innvandret arbeidskraft har lavere produktivitet, eller går inn i bransjer med lavere produktivitet (så som servicenæringen).
Men den største effekten vil være en endret og bedre organisering av produksjon og finansiering av offentlig tjenester med sikte på økt effektivitet og bedret kvalitet, noe som er et sentralt poeng i (forrige) regjeringens Perspektivmelding.
Det er altså en sammenheng og et samspill mellom hvordan offentlig sektor organiserer seg i sin velferdsproduksjon, hvilken politikk en har for produktivitetsvekst og verdiskapning, og hvordan dette finansieres.
4. Kunnskapsøkonomien som driver i produktivitetsveksten
Det ble pekt på at det er vanskelig å måle effekten av IKT i tjenestesektoren og særlig tjenester innenfor offentlig sektor. Da er dette et alvorlig problem i og med at tjenestesektoren utgjør nær 40 prosent av brutto nasjonalprodukt. En så stor andel av vår økonomiske produksjon kan ikke overses når det gjelder krav til produktivitet.
Vi vet at IKT har stor betydning for produktivitetsveksten i tjenestesektoren, men hvordan måle det? Hvilken produktivitetseffekt vil frigjøring av åpne, offentlige data ha? Hvilken produktivitetseffekt har bruk av sosiale medier i distribusjon av meldinger fra det offentlige? Hvilken produktivitetseffekt vil innovativ utvikling av en ny forretningsmodell ha?
Dette var professor Tor W. Andreassen ved Norges Handelshøyskole opptatt av. Og han savnet målemetoder for å vise denne effekten, som mange (alle?) intuitivt mener er der. Men det han da egentlig peker på, er hvordan en kan bruke «endogen vekstteori». Hva er det?
Enkelt fortalt er det sammenhengen mellom ny teknologi som skaper ny kunnskap, og som gir ny og annerledes anvendelse av teknologien enn det teknologien i seg selv gir.
Informasjon og kunnskap er derfor driveren for økonomisk vekst. Denne «varen» kjennetegnes ved at den er dyr å produsere og lett å reprodusere og anvende i nye sammenhenger. Det innebærer at økonomisk vekst basert på kunnskap har ingen begrensning, og loven om fallende avkastning ved økt produksjon gjelder ikke. Tvert om vil økt produksjon eller distribusjon av kunnskapsbaserte IKT-produkter, gi økt avkastning. Dette er kjernen i begrepet «kunnskapsøkonomi».
Dette skrev jeg om i denne nettavisen allerede i 2006 under overskriften Dette vil IKKE stå i IT-meldingen. Den stortingsmeldingen om IKT-politikk som kom i 2006/2007 inneholdt ikke et ord om kunnskapsøkonomien. Det bør nåværende regjerings IKT-melding gjøre. Den bør adressere de måleproblemer som IKT har for å synliggjøre dets betydning for produktivitetsveksten.
Gitt at dette er de mest sentrale problemområdene: Hvilke overordnede grep bør derfor regjeringen ta «for bruk av IKT til å øke produktiviteten i samfunnet»?
Hovedretningslinjer for ny IKT-politikk
1. Innovasjonssystem for offentlig sektor
En må være seg bevisst at offentlig sektor skiller seg fra privat sektor på flere områder: Målene for virksomhetene er komplekse, konkurransen er begrenset, og tjenestene omsettes ikke i et fritt marked. I tillegg er det laber innovasjon som i hovedsak skyldes kulturen.
Det er av mange blitt pekt på at det viktigste tiltaket for omstilling, effektivisering og bruk av IKT ligger i et bredt anlagt offentlig innovasjonsprogram. Ordninger må både stimulere til innovasjon, men også fjerne hindringer i form av regelverk. Det er derfor over lang tid blitt etterlyst et samlet innovasjonsprogram som baserer seg på de særpreg som kjennetegner offentlig sektor, spesielt innenfor tjenesteproduksjon. Koblingen – den hellige treenighet – mellom forskning, utdanning og innovasjon, står sentralt i dette. – Dette må være prioritet 1 i den nye stortingsmeldingen om økt produktivitet i offentlig sektor.
2. Slippe til næringslivet i innovasjonsarbeidet
Det er særlig på to områder hvor dette bør gjøres, dels ved å endre reglene for anskaffelser i offentlig sektor, og dels ved å slippe private aktører til i større grad som leverandører av velferdsteknologi.
Det er en sammenheng mellom disse to områdene. Offentlige anskaffelser utgjør i dag ca. 400 millioner kroner. Men det er ikke bare effektivisering av rutinene og reglene for slike anskaffelser som har betydning. Like viktig er det at det åpner opp for større grad av samspill med leverandørene, vil en få innovativ utnyttelse av den teknologi som anskaffes.
Abelia sa i sin tid om dette: «…at kommunene (har) fortsatt for liten kjennskap til mulighetene ny teknologi gir for nye og mer effektive tjenester, begrenset kompetanse på innovasjon gjennom offentlige innkjøp og kortsiktige budsjetter som hindrer langsiktig lønnsomme investeringer. Det er et stort behov for kompetansehevende tiltak for å profesjonalisere kommunale innkjøp», - og ba Stortinget ta større grep for å få dette til.
Det var i 2013 da Paul Chaffey fremdeles var leder for Abelia. Behovet er ikke mindre i dag, og bør i det minste gjenspeiles i den varslede stortingsmelding om IKT og produktivitet.
3. Fokuser på effektivisering i Nav og helsesektoren
Sist, men ikke minst, må regjeringen samle seg om (bokstavelig talt) å ta et samlet grep om de etater som i dag står for de største utfordringene, men også de viktigste tilbudene og de største utgiftene, nemlig produksjon av velferdstjenester – enten det være seg i form av stønadsordninger og pensjonsytelser (Nav) eller helse og velferdstiltak (sykehussektoren). Skatt har lykkes med å bruke IKT til mer effektiv og rettferdig innkreving av skatt. Det har ikke bare betydning for statens inntekter, men det bidrar også til å bekjempe økonomisk kriminalitet og svart økonomi. Og ikke minst bidrar det til statens omdømme i form av økt legitimitet og demokratisk oppslutning.
Slik er det ikke innenfor helse- og velferdssektoren – de to største utgiftspostene i statsbudsjettet. En bedre organisering, effektivisering og bruk av IKT på disse områdene, vil ikke bare løse de fire produktivitetsproblemene jeg nevnte ovenfor. Riktige grep her ved et tettere samspill mellom privat og offentlig sektor, og samarbeid mellom de nordiske landene, kan skape verdensledende teknologi og leverandører som konkurrerer på et globalt marked.
Helsesektoren – så rart det enn høres ut – kan bli vår nye vekstindustri «når oljeeventyret er slutt».
