Brønnøysundregistrenes (BR) forslag til nyinvestering av deres registerplattform til 1,2 milliarder (fordelt over 6 år), har avstedkommet noen kommentarer. Kommentarene går mer på hvordan dette bør gjøres, og ikke om det skal gjøres.
Men ikke desto mindre er det noen poenger som blir borte i debatten.
Problemet «teknisk gjeld»
Det er derfor grunn til å se mer generelt på den problemstillingen som BR har – og som de deler med Skatt, NAV, Politiet, UDI og andre. Det gjelder problemstillingen om «teknisk gjeld». Det er gamle systemer som det over år har blitt utvidet, utviklet og «lappet» på for å møte nye krav til funksjonalitet uten at kjernesystemene er endret. De fleste av disse systemene er fra 70- og 80-årene; BRs fra 1992. Det har over tid utviklet seg suboptimale løsninger som medfører problemer med nyutvikling eller endringer. «Digitaliseringen» eller «moderniseringen» har skjedd fra utsiden og ikke fra innsiden.
Dette er ikke noe som er spesielt for offentlig sektor. En undersøkelse som konsulentselskapet Antares gjorde for noen år siden (Finansavisen 17.6 2013, kun i papirformat) viste at den tekniske gjelden i privat sektor var på svimlende 1000 milliarder kroner! Studien omfattet spesielt finansnæringen, men også enkeltselskaper som Jernia, Norske Skog etc.
På mange måter er den tidlige og fremtidsrettede satsingen på IKT hos Skatt, BR og andre, blitt deres verste fiende. Det paradoksale er derfor at tidlig og vellykket investering i IKT nå er den største årsaken til høy teknisk gjeld. Som jeg tidligere har påpekt, utgjør dette i dag det fremste hinder for digitaliseringen i offentlig sektor, og det vil uvegerlig føre til betydelige investeringer fremover i nye kjernesystemer og store IKT-prosjekter – det må også Regjering og Storting være klar over. Så får man diskutere seg frem til hvordan dette best skal gjøres. Men det er mer en systemteknisk debatt enn en debatt om behovet og formålet med en slik nyinvestering.
Og i den sammenheng synes jeg kommentarene utelater en del elementer som er viktig for å forstå hva «teknisk gjeld» er:
- Mange vil mene at en kan la være å foreta en slik oppgradering, så «sparer» en disse pengene (milliardbeløp). Men det regnestykket holder ikke. Undersøkelser fremlagt for eksempel på Software 2016 har vist at ved en utskiftning av kjernesystemene vil ca. halvparten av investeringene gå til ny funksjonalitet. I tillegg går minst 30 prosent av forvaltningskostnadene av kjernesystemene i dag til å opprettholde svakheter og gammeldags funksjonalitet i kjernesystemene. «Renten» på den tekniske gjelden er derfor stor – og økende. Man betaler stadig mer for en stadig mindre verdi. Alternativet ved «ikke å gjøre noe» vil derfor på sikt vise seg å være dyrere enn å investere nå.
- Det er mye ny – og viktig - funksjonalitet som ikke vil kunne realiseres dersom en ikke investerer i nye kjernesystemer. Skattedirektør Hans Christian Holte har påpekt at digitalt førstevalg ikke kan oppfylles dersom ikke en fornyelse i kjernesystemene (i skatt) foretas. NAV har pekt på at noe av problemene med å få NAV-organiseringen til å fungere er nettopp de gamle IKT-systemene. Politiet klarte ikke å gjennomføre en ny lov om endringer i straffesaker på grunn av gamle kjernesystemer. Nye regler og lover må holdes på vent på grunn av gammelmodig teknologi. Det er et demokratisk problem. Nye måter å tenke helhetlig systemutvikling i form av «livssyklussystemer» vil heller ikke la seg realisere.
- Manglende fornyelse av kjernesystemene vil også føre til økt avhengig til leverandørene. Kompetansen på vedlikehold på gammel teknologi vil bli sjeldnere og dermed dyrere, og flyttes fra etaten selv til leverandørene. Personavhengigheten på support vil øke.
- Det blir også vanskeligere å ta i bruk felleskomponenter og standarder; risikoen for tekniske problemer og driftsstans øker, og det blir uoversiktlig og/eller mangelfull oppfølging av IKT-sikkerhet. Det siste er spesielt viktig for BR da de er underlagt Sikkerhetsloven.
- Det er feil å tro at «skatt», «velferdstjenester», «helse», «registre» er selvstendige og autonome «applikasjonsområder». Offentlig sektor består av en lang og komplisert verdikjede hvor hver av etatene er både kunder og leverandører til hverandre. Samordning mellom Skatt og NAV, mellom UDI og Politiet, er helt avgjørende for å oppfylle målsetninger om å unngå trygdemisbruk eller oppnå mer effektiv saksbehandling av asylsaker.
- Det er enklere å få slettet «teknisk gjeld» i privat sektor da finansieringformen er helt annerledes. I privat sektor gis som regel bevilgningen til hele prosjektet over flere år; i offentlig sektor må en søke for hvert år, selv om en har fått en prinsippbeslutning om bevilgning til hele prosjektet. Når det gjelder BR spesielt har de ikke alltid hatt Næringsdepartementets (deres eier) velvilje når det gjelder bevilgninger. Registersystemene er i stor grad finansiert over BRs eget driftsbudsjett på grunn av manglende finansiering fra deres eier.
Den største utfordringen offentlig sektor står ovenfor i dag når det gjelder «digitaliseringen», er derfor investering i nye kjernesystemer, samt funksjonalitet som sikrer registersamordning og samhandling mellom systemer. Apper og API-er er vel og bra, men er tross alt kun «sminken» på digitaliseringen i offentlig sektor.
Hvilken rolle spiller registrene i BR?
Når det gjelder BR spesielt synes det som kommentarene ikke har full kunnskap om hva BRs lovpålagte rolle og oppgave er:
Det ikke slik at at de ulike registre «tilfeldigvis» er plassert der. Det er tvert i mot en bevisst politisk handling for å sikre datakvalitet og samordning mellom offentlige registre (som også er en viktig datakilde for privat sektor). Enhetsregisteret er for eksempel en nasjonal felleskomponent som minst 8 andre registre er avhengig av, i tillegg til at offentlige etater er pliktig til å benytte seg av grunndata i Enhetsregisteret. Flere av registrene er gjensidig avhengig av hverandre: Dersom Løsøreregisteret ikke fungerer, vil en ikke kunne få registrert heftelser på en eiendom; dersom Foretaksregisteret ikke fungerer - men Løsøreregisteret -, vil en riktignok få vite om det er heftelser på eiendommen, men ikke mulig å få den tinglyst, og dermed få utebetalt lån. Osv.
Det er altså et avhengighetsforhold – juridisk og systemteknisk - mellom registrene. I stedet for å ha ett register for alt, er det mer hensiktsmessig å ha en plattform som sørger for samhandling mellom registrene med den samme sikkerhet og kvalitet for alle registrene.
Samtidig må en ikke se isolert på dette med utgangspunkt i dagens bruk og verdi av registrene, men også i en fremtidig og utvidet anvendelse som bidrar til å øke digitaliseringen i hele offentlig sektor:
All tjenesteproduksjon i offentlig sektor baserer seg på informasjonsflyt av data mellom enheter. Rundt 1/3 av tiden som medgår til saksbehandling, dreier seg om informasjoninnhenting fra andre enheter. Det er beregnet at det går med 6 milliarder kroner hvert år til dette arbeidet totalt i offentlig sektor på grunn av gammelmodige kjernesystemer og mangel på standardisering av dataelementene. Det finnes en rekke registre som er datakilde til ulike etaters saksbehandling: SSB, Helse, Kartverket, og så videre, og ikke minst Folkeregisteret. I dag er situasjonen at det neppe er noen etat som henter informasjon fra Enhetsregisteret eller Folkeregisteret direkte; de arbeider på en kopi av disse registrene med den risiko det er for å ikke å oppdaterte data.
Etter hvert som den digitale tjenesteutviklingen øker som følge av behov og politiske vedtak, står en i dag derfor overfor valget mellom å utvikle egne løsninger, inkludert registre, (og med eventuell skreddersøm for utveksling av informasjon til andre), slik at de fremstår som autonome systemer som tjener kun den enkelte etat. Alternativet er å utvikle en felles informasjonsforvaltning for hele offentlig sektor. Det betyr ikke ett system og register, men felles metoder, standarder og utvekslingsformater for dataene, samt et metadata-register (data om data – hvor er dataene, hva inneholder de, etc).
Dette er et sentralt virkemiddel i «once only»-prinsippet, altså gjenbruk av data, og dermed en sentral forutseting for å gjennomføre «digitaliseringen» etter de prinsipper og policy som blant annet er nedfelt i Regjeringens Digitale Agenda, som skal stortingsbehandles nå i høst. Nyinvesteringen av registerplattformen i BR må derfor også sees i lys av en fremtidig anvendelse av registerinformasjon og er dermed et sentralt virkemiddel for å nå målsetningene i Digital Agenda.
Når det er sagt, er det svært positivt å diskutere hvordan dette skal gjøres, hvordan en skal unngå vesentlige budsjettoverskridelser, og hvordan en i fremtiden skal ha en smidigere overgang til nye plattforminvesteringer. Men det er en mer systemteknisk diskusjon, og ikke en policybasert diskusjon om dette er nødvendig eller ikke.
Jeg har derfor i flere sammenhenger etterlyst en arena for åpen – og prestisjeløs – diskusjon og erfaringsutveksling av hvordan «store» IKT-prosjekter skal løses hvor både offentlige etater og privat sektor (privat sektor, IKT-leverandører og forskere) møtes. Jeg har tidligere foreslått at det kan ligge som en oppgave hos Difi; alternativt gis til en annen nøytral part.
- Les mer om planene: Brønnøysundregistrene er en sårbar spagetti – må bygge nytt for 1,2 milliarder
