Det er ikke mangel på IKT-standarder og felles arkitekturprinsipper som hindrer digitaliseringen. Det er det mangelen på gode styringsprinsipper som gjør.
«Det blir stadig fremhevet at Norge er blant de fremste i digitalisering av samfunnet – både innen privat og offentlig sektor. Det er imidlertid et dilemma at de forventede gevinstene på mange områder uteblir – gevinster i form av bedre tjenester, høyere grad av universelt tilpassede løsninger og bedre utbredelse av elektroniske samhandlingsløsninger for selvbetjening og automatisering. Det er derfor nærliggende å stille seg spørsmålet om hvorledes IKT-investeringene kan gjøres på en annerledes måte, slik at nytteeffektene blir større og slik at hver investert krone gir en høyere gevinst i form av kvalitet og effektivitet. Det er bred enighet om at fellesløsninger og samordning gjennom gjenbruk, flerbruk og standardisering er ett av midlene til å få større effekt av IKT-investeringene.»
Sitatet er fra innledningen til et av de mest sentrale dokumentene for digitalisering av offentlig sektor – den såkalte FAOS-rapporten (pdf, 94 sider) – for fem år siden. FAOS står for Felles (IKT) Arkitektur i Offentlig Sektor.
Det kom mange positive høringssvar, fra blant annet Semicolon, Veritas, og NorStella for å nevne noen. Difi har videreutviklet dette til et forslag om Nasjonale felleskomponenter i offentlig sektor.
16. september i år – fem år etter FAOS-høringen – avholdt forskningsprosjektet Semicolon et seminar for å drøfte er erfaringene og hvor langt man har kommet.
Presentasjonene er lagt ut på denne nettsiden.
FAOS-rapporten ble svært godt mottatt da den kom. Den ble også inkludert i tildelingsbrevene fra departementene: Etater som vurderte større IKT-satsinger ble bedt om å legge de anbefalte arkitekturprinsippene til grunn, og advart at departementet ville følge opp anbefalingen. Undersøkelser fra blant annet eForvaltningsnettverket og Universitetet i Oslo har imidlertid konstatert at oppfølgingen ble gjort i varierende grad fra de ulike departementer, og at departementene hadde ulike forutsetninger (kompetansemessig) i og om dette ble gjort. Oppfølgingen per i dag er vel blitt noe svakere.
Det innebærer ikke at FAOS-prinsippene er lagt «på hylla». Skattedirektoratet mente prinsippene i stor utstrekning beskrev hvordan de jobbet med IKT-arkitektur, og støttet derfor opp om dem i forhold til mer utstrakt bruk. KS har utarbeidet en variant kalt FAKS, og har også flagget at dette er grunnlaget IKT-systemer i kommunene skal drives på. Etter hvert har også Helsedirektoratet og UDI (som ikke var med på dette arbeidet tidligere) kommet med, samt at NAV vel også tar dette i bruk.
I så henseende ble det etterlyst et forum hvor etatene åpent kunne fortelle hvilke erfaringer en hadde med FAOS i den hensikt å forbedre prinsippene. I samme kategori er mer åpenhet overfor leverandørindustrien slik at disse også kunne bidra: FAOS-prinsippene må jo også kunne ha et større marked enn det offentlige?
Ifølge den nyeste utgaven av Digitaliseringsrundskrivet fra FAD/Difi har FAOS-prinsippene fremdeles status som noe etatene bør ta i bruk, men kan avvike fra dersom de har gode grunner. Det er etatene selv som avgjør om grunnene er gode nok, ikke overliggende departement, eller Difi – selv om det her selvsagt er en dialog med Difi.
Det er flere grunner til at FAOS overlater til etatene selv å bestemme om de vil ta prinsippene i bruk: De utgjør i sum en stor grad av kompleksitet. De kan være ekskluderende i forhold til nødvendig og relevant teknologivalg. Prinsippene er også – eller kan være – innbyrdes motstridende. Det er derfor et kompleks materiale å forholde seg til, i motsetning til enkeltstående standarder som er besluttet å være obligatorisk og som etatene er pålagt å følge.
På møtet i september ga Cath. Holten, Helsedirektoratet, en instruktiv innføring i utfordringene med å implementere FAOS-prinsippene.
FAOS-prinsippene er komplekse. På den andre siden er det ingen prinsipielle innvendinger mot å ta dem i bruk. Samtidig pekte flere deltagere på at «problemene» ikke lå på det teknologiske området – i hvert fall ikke primært.
Det er et poeng at man kanskje har overfokusert på teknologien, og underfokusert hvilke «forretningsmessige» mål man skulle oppnå.
«Ha prinsippene som en viktig bakgrunnsinformasjon, men fokuserer på de mål en skal oppnå.» Det var standpunktet til både UDI og Lånekassen: Når det «forretningsmessige» var klargjort, så de på FAOS som et verktøy som helt eller delvis, fullt ut eller tilpasset, skulle være «verktøyet» for realisering.
Sett i ettertid burde en kanskje ha fokusert nærmere på dette. Erfaringen tilsier at en i alle fall fra nå av bør ha dette fokuset klarere for seg. Dette vil også bidra til å lette «kommunikasjonen» om verdien av disse prinsippene overfor «forretningsansvarlige» i etatene, og overliggende styringsorganer (departement og regjering).
Hovedhensikten med FAOS-prinsippene var å oppnå økt elektronisk samhandling mellom etatene.
Operasjonelt skulle dette gi raskere tjenesteutvikling, mer automatisert tjenesteutvikling, økt kvalitet på tjenestene, flere samhandlingstjenester, evne til å reagere raskere på nye krav, og flere livssyklustjenester.
Det er et faktum at dette ikke er nådd. Om dette kan skyldes FAOS-prinsippene, er imidlertid tvilsomt. Det er vanskelig å se noen direkte sammenheng her. Men indirekte har det sammenheng med punktet ovenfor: Overfokusering på teknologi og underfokusering på gevinstmål.
Samtidig har en ikke lykkes med å kommunisere de overliggende målene med FAOS, nemlig lavere kostnader ved investering i IKT – gjennom gjenbruk av felleskomponenter, og ved å dele kaken på flere – og hurtigere gevinstrealisering, slik Difi-rådgiver Bjørn Holstad viste i sin gjennomgang av felleskomponenters betydning for den felles IKT-arkitektur.
For å identifisere effektmål for IKT i det offentlige, må man fokuserer på prosesser fremfor teknologi, og betrakte helheten ikke utfra virkningen på etatene selv, men på innbyggere og næringslivet som systemene skal betjene. Man må ha en utvendig innfallsvinkel.
Styringsprinsipper
Det ble fremholdt at noe av grunnen til den relativt svake utbredelsen av FAOS-prinsippene, ikke ligger i selve prinsippene men i «styringsprinsippene» som offentlig sektor ledes etter:
- Styringsprinsippene i det offentlige er basert på nedfelte konstitusjonelle prinsipper som bidrar til å sementere «silotenkningen». Er det på tide å utfordre disse prinsippene? Se staten som en samlet enhet hvor ikke den enes vinning blir den andres tap? En konsernmodell – en helhetstanke for forvaltningen som sådan?
- Rammebetingelsene inviterer ikke til samhandling. En blir målt på den «produksjon» den enkelte etat er pålagt gjennom tildelingsbrevet og etatsstyringen, slik representanter fra UDI pekte på.
- Mangel på forutsigelighet i «leveransene» er også et hinder: Hvordan forklare nytteverdien i et samfunnsøkonomisk perspektiv når finansieringen er kortsiktig og knyttet til utviklingsformål for den enkelte etat, og ikke gevinster for totaliteten i et livssyklusløp (det vil si også å inkludere drift).
- Mangel på finansiering stopper i dag anvendelse og bruk av fellesløsninger, jfr. SERES og EFFEKT-programmet i UDI.
- Det juridiske «hjemmelsregime» setter begrensninger på samhandlingen: Dersom du gjør ditt eller datt: Hvor er din hjemmel?
- Forholdet mellom vertikal og horisontal styring: Det har i de senere år blitt mer og mer fokusert på verdien av vertikal styring gjennom samordningsorganer som SKATE. Søkelyset bør kanskje settes på å forsterke denne type organer med beslutningsfullmakter, finansieringsmuligheter (av felleskomponenter utover utviklingsfasen, og så videre).
- Tillatelse til å feile. Det ble fra Skattedirektoratets side påpekt at etableringen av Altinn i sin tid var et resultat av at enkelte etater gikk sammen, og «turte» å ta et initiativ på tvers av egen etats primære interesse. Men risikoaversjon er mer regelen enn unntaket.
- Dette siste peker i retning av behovet for «et innovasjonsprogram i offentlig sektor», som foreløpig ikke har fått politisk aksept og budsjettmidler.
Det en trenger er derfor både felles «gulv» (les grunndata og bedre datakvalitet) og felles «tak» (overordnet styring og finansiering).
Det er interessant å påpeke at alle disse elementene har vært sentrale i så å si alle Samhandlingsarenaer. Dette er derfor problemstillinger som ikke knytter seg spesifikt til FAOS, men er en gjennomgående problemstilling i all «elektronisk samhandling».
Disse temaene blir derfor tatt opp i neste Samhandlingsarena i november/desember. Da skal vi også ha en politisk vinkling på dette ved å invitere sentrale politiske beslutningstagere.
