Helseminister Bent Høies plan var at Stortinget i høst skulle vedta ny e-helselov, ta stilling til investeringen på 11 milliarder for anskaffelse av teknologi og statens andel av den. Slik blir det ikke.
Det er ikke flertall for forslaget til ny e-helselov på Stortinget. Regjeringen krever nå ny kvalitetssikring av Akson-prosjektet, oppdatering av styringsdokumentet, og forpliktende avtale med kommunene før de tar stilling til finansieringen. Regjeringen bevilger 280 millioner til videre «konkretisering» av det foreslåtte konsept.
Pengene bør brukes til å endre innretningen på Akson-prosjektet. Her er de viktigste grunnene:
Uklart målbilde
Akson-prosjektet består av to komponenter – Akson Samhandling og Akson Journal, som inngår i samme målbilde til tross for at de har ulike formål og funksjoner. Akson Journal er ment som konsolidering av journalløsningene i kommunene til ett samlet system. Akson Samhandling skal kommunisere med andre digitale løsninger i hele Helse-Norge. Mens journalløsningen er en kommunal løsning, er samhandlingsløsningen en nasjonal løsning.
Når disse favnes av det samme målbildet, oppstår uklarhet: Journalløsningen er verken nødvendig eller tilstrekkelig for å oppnå samhandling. Samhandlingsløsningen må være uavhengig av journalsystemene slik at forbedring av journalløsninger kan skje behovsdrevet.
Realiseringen av samhandlingsløsningen må komme før journalløsningen. Kvalitetssikringsrapporten fra juni sier «det vil være uheldig å velge en journalløsning uten å ha et tilstrekkelig klart bilde av hvordan en samhandlingsplattform skal se ut og hvilke krav den vil stille».
Stegvis vs smidig
Prosjektet bruker om hverandre begrepene «stegvis gjennomføring» og «smidig utvikling». Dette er to ulike begreper. Det første er å stykke opp et klart definert anskaffelsesprosjekt i faser. "Elefanten skal stykkes opp i deler". Men det er fremdeles en elefant.
Smidig utvikling er en eksperimentell læringskurve hvor målet ikke er endelig fastsatt, men retningen angitt. Begrepet har også et sosio-teknologisk aspekt, som omfatter finansiering, styring og kultur, og med kontinuerlige leveranser som gir konkrete resultater. Smidig utvikling kjennetegnes av at man ikke forplikter store ressurser eller økonomiske midler i startfasen, men at finansieringen gjøres årlig etter hvert som resultatene kommer og retningen viser seg riktig.
Det er ingenting i det Akson-konseptet som er fremlagt, som tilsier at det er bygget på «smidig utvikling», eller at det er praktisk mulig å bruke smidig utviklings-metodikk i gjennomføringen.
Brukerinvolvering
Prosjektet tar sikte på å løse «brukernes» behov. Men brukerinvolveringen synes å være mer basert på spørsmål ut fra helsepersonells kjennskap til dagens journalløsninger, enn antagelser om fremtidige pasientbehov.
Dette har betydning for prosjektets innretning. Det er forskjell på å lage et system basert på historiske data og brukerens behov i dag, enn å utvikle en løsning for et fremtidig brukerbehov hvor fasit ikke er kjent. Det innebærer at en må forstå hvordan markedet, brukerforventninger og teknologiutvikling kontinuerlig endres.
Det er uklart hvordan brukerne involveres videre for å definere fremtidens behov. Smidig utvikling er nettopp basert på tilbakemelding fra brukere underveis for å se om retningen er riktig. Det innebærer tilrettelegging for tjenesteutvikling og innovasjon av fremtidige behov.
«Åpen plattform»
Prosjektet skal bygge på åpen plattformbasert tilnærming. Men det er alt for mange mentale modeller og fortolkninger som assosieres med begrepet «åpen plattform».
Det er mer fruktbart å skille mellom data og applikasjon, og mellom statiske data og hendelsesbaserte data.
Forskjellen er at hendelsesbaserte data kan utvikles, endres og tilpasses fremtidige brukerbehov; dataene kan ligge spredd rent fysisk, men forvaltes og utveksles etter felles standarder og regler.
Det finnes gode eksempler på slik tilnærming i praksis, både innen offentlig og privat sektor. EU har for eksempel innført en standard (PSD2) for utveksling av bankdata. Det innebærer at en tredjepartsleverandør kan få tilgang til bankdata gjennom åpne API-er. Det øker innovasjonstakten i utviklingen av nye tjenester, og reduserer kostnader og kompleksiteten i kundeforhold hvor kunden har mange konti på flere digitale kanaler.
Journal-løsningen
Målet med den foreslåtte journalløsningen er konsolidering, det vil si erstatte mangfoldet av ulike journalløsninger i dag med ett system, altså en helt ny applikasjon. Prosjektet sier at løsningen ikke nødvendigvis vil bli levert av én leverandør. Mange leverandører kan gå sammen om å levere en total-løsning som skal operere som en helhet.
Dette i seg selv medfører en kompleks anskaffelsesprosess, og en enda mer komplisert gjennomføringsprosess.
Prosjektet vil gjennomføre en konkurransepreget dialog som anskaffelsesstrategi. Det innebærer å innhente råd fra leverandørene om hva som finnes i markedet og hvordan en kan gjennomføre en anskaffelse som løser behovet. Alternativet er innovativ anskaffelse. Det innebærer å legge til rette for en innovativ produkt- og tjenesteutvikling sammen med leverandør(er). Denne anskaffelsesformen brukes når løsningene ikke finnes i markedet fra før, og hvor målet er å stimulere til innovasjon i leverandørmarkedet – som mange mener bør være formålet med Akson.
Når en velger en konkurransepreget dialog, faller både innovasjonselementet og muligheten for «smidig utvikling», bort.
Hvem skal eie helsedataene?
Dette er både er et prinsipielt og et praktisk spørsmål i forhold til hvordan en har tenkt organiseringen av Akson-prosjektet.
Eierskapet til dataene bør ligge i kommunen selv der dataene oppstår, altså hos kommunenes primærhelsetjeneste. Men kravene til hvordan de skal forvaltes må settes sentralt, det vil si gjennom det kommunalt eide selskapet som er tenkt etablert - Akson Journal AS.
Men dette reiser flere spørsmål. Siden tilgang til pasientdata og samhandling innebærer at dataene skal utveksles mellom kommunene, må slik utveksling avtalefestes seg imellom selv om de har et felles «datasenter». Siden Direktoratet for e-helse skal ha ansvaret for «e-helse-tiltak av nasjonal betydning», må det også avklares hvilken rolle det skal være mellom direktoratet og Akson Journal AS. Ikke noe av dette er utredet til nå.
Er prosjektet gjennomførbart?
Utgangspunktet for prosjektet er å anskaffe en totalpakke med standard internasjonal funksjonalitet som så skal endres, tilpasset behovet i den norske primærhelsetjenesten. Det skal også gjennomføres en «helsefaglig standardisering» slik at arbeidsprosesser og oppgaveløsninger sørger for at helsepersonell jobber på samme måte på tvers av kommunene.
Men når premisset er at primærhelsetjenestens arbeidsprosesser og oppgaveløsning må tilpasses og ensrettes etter en internasjonal standardisert IKT-løsning, er da dette praktisk gjennomførbart? Er det ønskelig med en slik innretting av løsningen?
Akson i ny drakt?
KS ønsker å endre innretningen på prosjektet slik at det bedre ivaretar filosofien bak åpen plattformtenkning og deling av data, fremfor ren applikasjonsutvikling. De vil ha en «stegvis og smidig utvikling» basert «åpen plattformarkitektur» som skal «tilrettelegge for tjenesteutvikling og innovasjon». Men kvalitetssikringsrapporten peker på at ikke noe av dette blir ivaretatt i gjeldende styringsdokument: Anskaffelsesstrategi og gjennomføringsmodell samsvarer ikke med de foreslåtte arkitektur-prinsippene.
Flere fagforeninger har nå foreslått en grunnleggende endring av innrettingen av prosjektet, med lavere grad av konsolidering av journal-løsningen, og høyere grad av samhandling, slik kvalitetssikringsrapporten foreslår. «Påstander om at en slik løsningsstrategi ikke vil føre oss til målet er i strid med både erfaring og moderne teknologiforståelse», sier de.
Akson går en spennende høst i møte.
