Debatten om Difi mangler en prinsipiell diskusjon om forholdet mellom departement og direktorat, og om hvem som skal styre «digitaliseringen« av offentlig sektor.
Difis ledelse har nå gitt sin kommentar til Agenda Kaupangs (AK) evaluering av Difi. De foreslår at Difi skal bestå som nå, men med styrket mandat og flere ressurser for å oppfylle forventningen om å være både en strategisk premissgiver til «digitaliseringen» i offentlig sektor, samtidig som de ivaretar flere store gjennomføringsoppgaver.
Alternativene
AK kom med to alternative forslag til omorganisering av Difi:
- Rendyrke Difi som et strategisk direktorat innenfor IKT-området. Det innebærer en reduksjon av de operative oppgavene Difi har i dag.
- Rendyrke Difi som et operativt organ. Det innebærer at en flytter de strategiske oppgavene til Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD), alternativt til Finansdepartementet.
AK anbefaler det første alternativet. Men det må innebære, sier AK, at arbeidet med de operative gjøremålene i «digitalisering», bl.a. felleskomponenter, blir organisert annerledes, enten internt i Difi, eventuelt utenfor Difi «i et større miljø». Argumentasjonen er at det er krevende å ha rollen både som strategisk premissleverandør og drift av felleskomponenter; en klarere adskillelse vil også skape større ryddighet i forhold til de etatene en skal «betjene». Samtidig er dette to ulike typer oppgaver som krever hver sin type ledelse,
Alternativ 2 er å rendyrke Difi som et operativt og gjennomførende organ. AK sier at dette vil bryte med «norsk forvaltningsprinsipp og praksis om at departementet primært skal fylle rollen som politisk sekretariat og etatsstyrer av underliggende virksomheter. Og at direktoratenes rolle er å være faglig premissleverandør (og fagorgan) for politikkutvikling og iverksetter av vedtatt politikk».
Her mener jeg konsulentfirmaet tar feil.
Det er helt sentralt punkt i norsk forvaltningspolitikk å skille mellom utforming av politikk, faglig rådgiver og iverksetter av vedtatt politikk. I samferdselssektoren skilles dette organisatorisk mellom Samferdselsdepartement, Vegdirektorat og Statens vegvesen. Samtidig er det en klar utvikling i å fylle direktorater med gjennomføringsoppgaver. Jeg kommer tilbake til dette.
I Difis gjensvar til AKs evalueringsrapport sier de at den todelingen som AK foreslår «er krevende», angivelig fordi det alltid er nær sammenheng mellom strategiske og operative oppgaver – for å utføre strategisk rådgivning kreves operativ kunnskap, synes argumentet å være.
Difi foreslår i stedet to andre alternativer:
- Videreutvikle Difi slik det er i dag (med hovedområdene «digitalisering», «forvaltningsutvikling» og «offentlig anskaffelser», men med sikte på å oppnå (bedre) synergieffekter mellom disse tre områdene.
- Splitte Difi i flere direktorater: «Digitaliseringsdirektorat», «Forvaltningsdirektorat» og «direktorat for offentlig anskaffelser». Det siste får også oppgaven med innovasjon i offentlig sektor.
Lite realistisk
Begrunnelsen for alternativ 2 er at det innebærer klarere fokusering på disse tre viktige områdene, men først og fremst at det vil gi området «digitalisering» nødvendig trykk og fokus.
Tidsskriftet Stat & Styring skriver at Difi med dette åpner opp for å bli splittet opp Difi i flere direktorater. Det er en velvillig tolkning. For det første fordi Difi faktisk anbefaler alternativ 1; dernest fordi de legger inn så mange forutsetninger for å realisere alternativ 2, at det fremstår som lite realistisk.
Deres anbefalte modell er derfor alternativ 1, og de sier om det: «Det er en gjennomgående oppfatning at det er mest formålstjenlig å videreutvikle dagens Difi med styrking av den strategiske premissgiverrollen, samtidig som det fortsatt må leveres godt på konkrete bestillinger fra departementet og de mer operative oppgavene Difi har fått siden 2008». (Min utheving).
Alternativ 1 er altså «mer av det samme». Hovedbegrunnelsen er at dersom en lykkes i å se alle oppgavene Difi i dag har i sammenheng, vil en lettere kunne oppnå synergieffekter. Samtidig ser Difi også en fare i denne organiseringen fordi «digitaliseringsområdet» er langt det viktigste og største: «Det kan være en fare for at den sterke oppmerksomheten som dette feltet nødvendigvis må få, kan føre til at det innenfor et Difi etter dagens modell, blir for liten oppmerksomhet og innsats rettet mot de øvrige og ikke mindre viktige ansvarsområdene». (Men mer av det samme skal altså motvirke at «digitalisering» skal overskygge de andre områdene?).
Et rendyrket digitaliseringsdirektorat?
Et alternativ er å etablere et rendyrket Digitaliseringsdirektorat. Dette avviser Difi med denne begrunnelsen:
«Det mener vi bryter med premissene om at både forvaltningsutviklingsområdet og digitaliseringsområdet bør styrkes vesentlig, slik rapporten fra Agenda Kaupang gir klare anbefalinger om. Det bryter også med regjeringens klare prioritering av forvaltningsutvikling, blant annet gjennom programmet for bedre styring og ledelse».
Og konkluderer med at «En slik modell vurderer vi derfor ikke i det videre». Men gjør det allikevel noen sider lenger frem i sitt gjensvar i og med at det er en del av alternativ 2!
De gir også en god begrunnelse: «Gitt den oppmerksomheten digitalisering av offentlig sektor vil få de nærmeste årene, kan det være et alternativ å etablere et eget direktorat for digitalisering. Det vil sikre en klar prioritering av digitaliseringsområdet og en mulighet for å gi et slikt direktorat gode virkemidler for å nå de politiske målene og sikre gode beslutningsgrunnlag, målrettet gjennomføring og realisering av gevinstpotensialet i offentlig sektor. En slik organisering vil også gi digitalisering et sterkere trykk både ledelsesmessig og kapasitetsmessig i et direktorat som kan konsentrere seg om nettopp disse oppgavene».
La meg derfor begrunne hvorfor dette alternativet – som Difi avviser, men samtidig begrunner godt – er det beste.
Samordningsrollen må ligge hos departementet
IKT-politikken kan deles i 3 elementer: Samordner, Faglig rådgiver, Gjennomfører.
Den første oppgaven ligger vanligvis i et departement dersom politikkområdet omfatter flere departementer og sektorer. Finansdepartementet har typisk en samordner-rolle når det gjelder budsjettpolitikken. Faglig rådgivning ligger naturlig i et direktorat og består blant annet av å gi departementet faglig råd basert på de brede linjer i politikkområdet, og å være et kompetanseorgan for departementet, andre etater, omverden, etc, innenfor sitt område. Gjennomføringen ligger normalt i «ytre etat» som et veivesen, politiet, helsevesenet, etc.
Problemet med Difi er at de har alle disse rollene, blander dem sammen, og utfører hver og en av dem nokså middels. Et utsagn jeg har hørt fra flere er dette: Uttaler de seg nå som direktorat (faglig rådgiver) eller som eier og drifter av en operativ løsning (felleskomponent)?
Det er derfor grunn til å se nærmere på direktorats-rollen som sådan:
I en rapport Difi selv la frem i 2013 om direktoratenes rolle, fremgår det at veksten i statsforvaltningen i all hovedsak har kommet i form av vekst i direktoratene. Det har også ført til en endring i oppgavefordelingen mellom departement, direktorat og utførende etat. Den rolleendring som har skjedd, er i hovedsak at departementene har blitt politiske sekretariater (støtte til statsråden), og fått mindre av faglige og forvaltningspolitiske oppgaver. Disse er til gjengjeld blitt overført til direktoratene som dermed har fått større makt og innflytelse.
Mange har pekt på dette som problematisk. Professor i sammenlignende politikk, Frank Aarebrot, har f.eks. pekt på at dette vil kunne føre til at direktoratene selv blir politiske aktører ved at de legger grunnlaget for politikk-beslutninger. (En høyaktuell sak i disse dager er bevæpningen av politiet). I tillegg vil det kunne oppstå faglig kompetansestrid mellom direktoratet og de departementer, underliggende etater og kommunesektoren som i praksis skal gjennomføre politiske vedtak. (Et eksempel er da Helsedirektoratet skulle gjennomføre viktige IKT-tiltak hos underliggende etater: «vi hører hva du sier, men vi forholder oss heller til departementet!», var det omkvedet – eller motargumentet - Helsedirektoratet da ble møtt med).
Dette går direkte inn på Difis rolle som «samordner». AK skriver selv om dette i noe som må være noe av en nøkkelsetning:
«Norsk forvaltning ledes etter sektorprinsippet med betydelig ansvar tillagt det enkelte departement. Å forvente at Difi på egenhånd skal kunne fylle forventningen om å være aktiv pådriver for samordning, endring og fornyelse i forvaltningen, fremstår nokså urealistisk».
AK-rapporten peker derfor på manglende samordning mellom departementene som et av de viktigste hindringene for samordningen i offentlig sektor.
Klar oppgave og mandat
Dette peker tilbake på KMD hvor avdeling for IKT og fornying har ansvaret for koordinering av regjeringens fornyingsarbeid i offentlig sektor, og har det overordnende ansvar for forvaltningspolitikken. Avdelingen har også ansvar for strategi og politikk-utforming for bruk av IKT i samfunnet, et arbeid som omfatter samordning av regjeringens IKT-politikk. Avdelingen utfører også samfunnsøkonomiske og andre faktabaserte analyser av offentlig forvaltning og offentlig ressursbruk.
Samordningen må derfor skje politisk på tvers av departementer. Det betyr i klartekst at KMD – og ikke Difi – må få en klarere oppgave og mandat om samordning. Det vil bety at «digitaliseringsarbeidet» vil få større politisk oppmerksomhet og faglig tyngde. Difi-direktøren kan delta direkte i regjeringskonferansene om IKT-relaterte spørsmål. Det blir lettere å samhandle politisk og på departementsnivå – fremfor som nå - på etatsnivå gjennom SKATE-samarbeidet.
Det vil også imøtekomme to av de viktigste påpekningene Riksrevisjonen har gjort flere ganger, nemlig at «samordningsdepartementet» for IKT-politikken har hatt for liten innflytelse overfor andre departementer, og at det underlige fagorganet har hatt for liten tiltro hos de etater det skal betjene.
- Departementet vil få større legitimitet i digitaliserings- og samordningsarbeidet ved at det vil få tilstrekkelig fagkunnskap til å vurdere kritisk det direktoratet leverer.
- Samordningen overfor kommunesektoren vil også lettere kunne ivaretas dersom dialogen er mellom departementet og KS.
- Difi får en klarere rolle som Direktorat, dvs. defineres som støtteorgan – ikke beslutningsorgan – til utførende etater, basert på faglig veiledning og bistand som mottagerne opplever som relevante.
Rollen som strategisk pådriver og faglig premissleverandør
I rapporten fra AK brukes det mye plass på Difis rolle som «faglig premissleverandør til IKT-politikkutviklingen». Rapporten sier entydig at dette kommer i konflikt med de operative gjøremålene og utgjør en rolleblanding som er uheldig. «En klarere adskillelse vil også bidra til å skape større ryddighet i relasjonen mot de Difi er premissgiver for. I tillegg er dette to vesentlig forskjellige typer oppgave, som hver på sin måte krever ledelsesoppmerksomhet.»- Det synes ikke som Difi har vektlagt dette som en oppgave, ifølge konsulentrapporten.
Et annet poeng er at Difi som direktorat oppfattes å være uegnet til å framskaffe uavhengig kunnskap. Årsaken er at Difi kan ha strategisk interesse av hvilke vurderinger som blir lagt til grunn. Merkelappen ”faglig” kan altså dekke over en interesseposisjon, bl.a. at Difi, eller den dominerende profesjonen i direktoratet, kan ha strategisk interesse av det ene eller andre faglig definerte alternativet, for eksempel fordi det gir direktoratet økte oppgaver og innflytelse.
Jeg tror det er viktig å klargjøre hva som menes med begrepene.
Den gjengse oppfatning er at dette dreier seg om å være pådriver og faglig premissgiver på utviklingen av konseptene rundt statlige felleskomponenter, IKT-standarder, arkitekturprinsipper, Prosjekt-veiviseren, digital postkasse, finansieringsmodeller for felleskomponenter, nye standardiseringsbehov, kravspesifikasjoner for viktig offentlig IKT-infrastruktur og rammeverk for sikkerhetsnivåer innen informasjonsområdet.
Dette har med andre ord lite med politikkutforming å gjøre, men går på faglige råd knyttet til helt operative elementer. Eller sagt på en annen måte: Dette er rådgivning basert på spesialistkompetanse.
Det har liten hensikt å frata Difi denne rollen som IKT-basert faglig rådgiver, hvis man samtidig også er seg bevisst den interessekonflikt som kan ligge i at rådene ikke nødvendigvis er basert på uavhengig kunnskap fristilt fra de operative oppgavene.
Men begrepet «faglig premissleverandør til IKT-politikken» omfatter langt mer enn det. Det går på hvordan IKT kan bidra til omstillingen av offentlig sektor. Det er en «kunnskap» og kompetanse som i sin natur er tverrfaglig – IKTs betydning for produktivitetsvekst, press på endring av forvaltningsstruktur, etc. Dette er politikkområder.
Det finnes flere momenter som tilsier at en slik IKT-politikks utforming legges til politisk ledelse. Det vil da være mer nærliggende å søke alternativ kunnskap fremfor å forholde seg til spesialistkompetansen i eget miljø. Det kan også være avhengig av hvilken bakgrunn leder for direktoratet har; Det er ikke uvanlig at slike posisjoner besettes med folk med bakgrunn fra departementene. Det kan være positivt i det en da «forstår» hva departementet og statsråden ønsker. Baksiden er at det kan føre til mangel på faglig korrektiv, og også at vedkommende kan bli «gissel» for det faglige miljøet vedkommende representerer. I tillegg kan økt kompetanse i departementet på dette området innebære at departementet får en større og mer sentral rolle som bestiller av IKT-faglige råd fra Difi – og bedre forutsetninger for å vurdere disse rådene i forhold til alternativ kunnskap.
Rollen som «faglig premissgiver» må også sees i forhold til rollen som «samordner». Rådene skal være basert på faglig definert handlingsrom, helst med vurdering av alternativer innenfor en politisk relevant ramme, ikke bare ett enkelt faglig standardsvar på de politiske utfordringene.
Men hva med «forvaltningsutvikling»?
Alle peker på at forvaltningsutvikling og digitalisering må integreres; Det er to sider av samme sak. Det man antagelig mener er at innføring og bruk av IKT må ledsages av en organisasjons- og ledelsesutvikling.
Og det er riktig. Men «forvaltningsutvikling» er noe langt mer enn det. Og i dag drukner dette området i Difi i arbeidet med «digitaliseringen». Det er derfor grunn til å stille spørsmål om en ikke har behov for et organ som på fritt grunnlag – og med stor faglig kompetanse - kunne utvikle og formidle de prinsipielle betraktninger omkring forvaltningsutviklingen i hele offentlig sektor, inkludert kommunesektoren, og ikke bare være en pådriver for allerede vedtatte forvaltningspolitiske vedtak. Det vil være naturlig at en slik oppgave lå i et departement, og gis et tydelig politisk tilsnitt.
Norsk offentlig forvaltning står overfor store omstillinger. En slik enhet – som et «internt direktorat» - i et departement, skulle ha et overordnet ansvar for omstillingen, men bygge broer, nettverk og kontakter med de omstillingsprosesser som må foregå i de enkelte etater. En slik oppgave må gjøres på departementalt nivå uavhengig og ikke nedgravd i operative gjøremål i tilknytning til «digitaliseringen». Enheten bør fortrinnsvis plasseres i Finansdepartementet. Men KMD vil sikkert argumentere at de nå har et overordnet ansvar for hele forvaltningen, og vil neppe gi fra seg den oppgaven.
Men mitt forslag er altså at de «tyngre» og mer prinsipielle forvaltningspolitiske oppgavene, flyttes ut av Difi og til et departement (KMD) som et frittstående og selvstendig enhet til å bistå politiske ledelse i den større omstillingsprosess offentlig sektor vil måtte gå gjennom i årene fremover.
Difi som rendyrket digitaliserings-direktorat
Jeg nevnte ovenfor er det blitt mer og mer vanlig at gjennomføringsoppgaver legges til et direktorat. Dette har vært en gjennomgående tendens siden 1990-årene. Vi har en aktuell sak som viser dette i dag: KMD ønsker å flytte gjennomføring av valg ut i et nytt direktorat – Valgdirektoratet. Noe av begrunnelsen er at det ikke er naturlig at departementet har en gjennomføringsoppgave med utvikling og drift av det elektroniske valgadministrasjonssystemet EVA.
Gjennomføringsoppgaver legges altså til et direktorat. Det samme må gjelde for Difi all den stund Difi som direktorat ikke har noe underliggende organ for praktisk gjennomføring av IKT-politikken. Med Difis egne ord:
«En slik organisering vil også gi digitalisering et sterkere trykk både ledelsesmessig og kapasitetsmessig i et direktorat som kan konsentrere seg om nettopp disse oppgavene».
Så hvorfor ikke?
