I et debattinnlegg fremmer Difi en rekke forslag for å unngå nye IKT-skandaler. Det er et skritt i riktig retning, men er for smått og for utilstrekkelig.
Difi bør i tillegg lage en åpen kunnskapsbase over hvorfor IKT-skandaler skjer.
Seksjonsleder Ellen Strålberg i Difi sier det må være lov å feile og prøve, for så endelig å lykkes, i å innføre gode IKT-systemer i offentlig sektor. Hun synes også det offentlige får unødig mye kritikk og fokus på mislykkede IKT-prosjekter, noe som kan føre til at man avstår fra å satse på IKT; det vil føre utviklingen i gal retning, som hun sier.
Medienes fremstilling
Tilfeldighetene ville at innlegget sto samme dag som en McKinsey-rapport «ga Forsvarets IT-prosjekter totalslakt» som overskriften i digi.no lød. Dersom man leser rapporten– og det gjør jo de færreste – finner en at den dreier seg om hvordan Forsvaret kunne effektivisere sine samlede stabs-, støtte og forvaltningsfunksjoner. Konsulentene mener Forsvaret kan spare 3,5 milliarder kroner årlig på bedre drifts- og støttesystemer, hvorav IKT utgjør 15 – 25 prosent av dette, altså cirka 600 millioner kroner. Det er fordi Forsvaret i dag har en dårlig organisering av sin IKT-virksomhet, for omfattende og unødig komplisert investeringsprosess, og at utviklingstiden for nye systemer burde halveres.
Rapporten omhandler altså ikke IKT-prosjekter som sådan, men om ineffektiv organisering og prosesser. Hvorvidt disse «funnene» rettferdiggjør overskriften «totalslakt av IKT-prosjekter», er tvilsomt. Så Difi har rett på ett punkt – medienes fremstilling av såkalte IKT-skandaler kan ofte være noe overdrevne.
Men nettopp av den grunn er det viktig å få etablert en balansert, faktaorientert, edruelig og åpen fremstilling av hva som går galt med offentlige IKT-prosjekter.
For at det finnes IKT-skandaler i offentlig sektor er en realitet. Budsjettoverskridelser i milliardklassen, at politikerne ikke får gjennomført sine vedtak på grunn av IKT, og manglende gevinstrealisering, er realiteter en ikke kommer utenom. Det er heller ikke første gang vi har har offentlige IKT-skandaler. De første skjedde i 1990-årene, og årsakene er fortsatt til dels de samme, selv om teknologien er radikalt endret. Så læringseffekten har ikke vært stor – hittil. Når Difi skriver at en må se digitalisering og forvaltningsutvikling under ett, og at dette er krevende, så er heller ikke dette noe nytt – og dermed hverken en forklaring eller unnskyldning. Hva var de første vellykkede IKT-systemene i skatteetaten annet enn innovativ tenkning om nye arbeidsprosesser og forvaltningsmodell for skatteetaten?
Så sies det at IKT-skandaler har man også i privat sektor. Det er en stadig gjentagende, men udokumentert, påstand. Privat sektor har andre mekanismer for å forhindre akkurat det. Eiernes krav til avkastning, og markedet som korreksjon, er elementer som bidrar til å hindre store budsjettoverskridelser på IKT-prosjekter. (Det betyr ikke at det ikke kan og har skjedd, men korreksjonen internt og eksternt skjer raskt).
Kniven på strupen
I debattinnlegget fra Difi blir Lånekassen nevnt som et eksempel på prøve og feile, for så til slutt å lykkes. Men en må da huske hva bakgrunnen for Lånekassens IKT-prosjekt var – nemlig at de fikk kniven på strupen: enten måtte de bli mer effektive, eller så ville oppgavene bli overført til bankene. De var altså tvunget til det av «konkurransemessige» årsaker. Det er ikke alle offentlige etater som har samme press på seg om å lykkes med sin IKT-satsing som Lånekassen hadde.
Så sies det ofte at offentlig sektor er så «spesiell», bant annet at de har et samfunnsansvar, som gjør at de vanskelig kan sammenlignes med privat sektor, og dermed er det vanskelig å sammenligne bruk av IKT. Men mange private bedrifter og bransjer har også et samfunnsansvar, og bruker IKT til nettopp å fylle sitt samfunnsansvar på en måte som unngår skandaler. Det er nok å nevne bankene, og da tenker jeg ikke på den kommersielle virksomheten med långivning etc. Men på oppgaven om effektiv betalingsformidling og kontinuerlig oppgjør overfor Norges Bank. Betalingsformidlingen er selve hovedpulsåren i norsk økonomi, og må fungere optimalt ved hjelp av IKT av samfunnsøkonomiske årsaker.
Annerledes
Det er imidlertid på det rene at offentlig sektor på mange måter er annerledes enn privat sektor; Målene for virksomhetene er komplekse, konkurransen er begrenset, og tjenestene omsettes ikke i et fritt marked. Ikke minst gjelder dette for eksempel Forsvaret. Her er det ikke tilstrekkelig å være «blant de beste i sin bransje». Det deles ikke ut sølvmedaljer i en krig. Investering i blant annet IKT må sørge for at vi vinner gull i en eventuell konflikt – som kanskje aldri kommer slik at vi ikke får målt om IKT-innsatsen var verdt prisen eller ikke.
Og mange prosesser og oppgaver i offentlig sektor er nøyaktig lik de som finnes i privat sektor, logistikk- og regnskapsfunksjoner er to eksempler på det.
Difis vil nå anspore til en større bruk av Prosjektveiviseren, innføre et kvalitetssikringssystem for IKT-investeringer under 750 millioner kroner, og trappe opp sin rådgivningsvirksomhet overfor etatene når det gjelder IKT-anskaffelser og IKT-prosjekter.
Kartlegg hva som gikk galt
Vel og bra. Men det Difi også burde gjøre er å foreta en systematisk, grundig – og ikke minst åpen og ærlig - kartlegging av hvorfor IKT-skandaler oppstår, basert på – og hensyntatt til - de spesielle forutsetninger som offentlig sektor arbeider under. Det er vanskelig å gi råd når en ikke vet hva som har gått galt.
Hva er da årsakene? I stikkords form:
- Manglende regelforenkling og begrepsharmonisering
- Finansieringsformer, jfr. Rambøll-rapport
- For liten samordning og samarbeid på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer
- Ingen klare målformuleringer, hva skal oppnås=
- Fokus på effektivisering av eksisterende prosesser
- Fokus på effektivisering av eksisterende forretningsmodell
- For store og for komplekse IKT-prosjekter (mangel på modularitet)
- For stor innflytelse av eksterne konsulentfirmaer med egne agendaer
- Feilaktige anskaffelsesprosesser - anskaffelse på «spek» fremfor innovativ og interaktiv dialog med leverandørene
- «Fossefall» vs «smidig»-prosjektering
- Mangelfull bruk av tjenestedesign
- Manglende gevinstrealisering. Osv.
Punktene kan både forfleres og fordypes.
Poenget er at offentlig sektor må ha en større åpenhet og erkjennelse av at IKT-skandaler skjer, og å involvere flere i en systematisert gjennomgang og kartlegging av årsaker til skakkjørte IKT-systemer. Jeg er redd for at en ikke går dypt nok – og ærlig nok – inn i årsaksforholdene.
Mitt forslag er derfor at Difi tar initiativ til en systematisert, grundig, ærlig og usminket gjennomgang av alle relevante IKT-prosjekter, og legger resultatene åpent ut på en kunnskaps-/erfaringsbase som stadig oppdateres.
På den måten kan etatene selv hente inn relevant erfaring ved igangsetting av sine IKT-prosjekter. Åpenheten kan være ubehagelig for noen, men kollektiv kunnskap om offentlige IKT-prosjekter må og skal distribueres transparent.
Undersøkelsen bør gjennomføres av forskningsinstitusjoner i samarbeid med nøkkelpersonell i offentlig sektor, slik at en unngår det stadige gjenbruket av private konsulentfirmaer.
