Regjeringens IKT-melding gir en glimrende analyse av hvilken samfunnsøkonomisk betydning IT har. Men der den er sterk i analysen, er den svak i handling.
All gratulasjon til den og de som har skrevet Regjeringens IKT-melding til Stortinget. Den gir en meget god analyse av teknologiens betydning, særlig er kapitlene om IKT i økonomien, om forskning og utvikling, og om IKT og næringspolitikk, meget gode, og vil sikkert bli brukt som referanser i mange år fremover.
Men meldingen gir utydelige føringer for hva Regjeringen egentlig vil, hvordan det vil utnytte det potensialet de sier IT har for norsk økonomi. Det vil si på ett punkt er den klar – det skal være vanskelig å unngå å gi mer midler til IKT-forskning i fremtiden etter den klare påpekning at vi her i landet ligger langt etter andre land på dette området.
Hvor avansert er vi som IT-nasjon – egentlig?
Men analysen har en grunnleggende feil – den er generell og bare i mindre grad knyttet opp til praktisk norsk virkelighet. For noen fakta er viktigere enn andre:
Målet er å bli en ledende nasjon innen kunnskapsbasert økonomi. I følge internasjonal praksis – som også Statistisk Sentralbyrå bygger sine tall om verdiskapning og produktivitet på – er det vanlig å inndele måleparametrene for dette i tre:
- Hvor mye landet investerer i IT (Norge ligger høyt på alle statistikker her både på forbruker siden og i bedriftene).
- Hvor mye vi produserer av IT, det vil si hvor stor den nasjonale IT-industrien er. (Norge har en relativt liten IT-industri i forhold til andre sammenlignbare land; den hadde en omsetning på 177 milliarder i 2005 (hvorav en tredjedel var telekom) og er landets 4. største næring).
- I hvilken grad bedriftene klarer å utnytte investeringer i IT til produktivitet og verdiskapning. (Her ligger vi langt etter andre europeiske land; de næringene som har størst verdiskapning på grunnlag av IT-investeringer er transportbransjen og dagligvarehandelen i følge SSB – begge fordi de legger vekt på samhandling i en større verdikjede mellom aktører i bransjen, og fordi investeringene her er basert på åpne standarder (strekkoder og standardiserte meldingsfomater).
Vi lar oss derfor blende av all den statistikk som viser at vi er på topp når det gjelder utbredelse av PC-er, Internett-bruk og antallet mobiltelefoner. Men i det store og hele er vi ingen betydningsfull IT-nasjon – målt i størrelsen på nasjonal IT-industri, og vi er heller ikke avansert når det gjelder å utnytte IT innovativt i forretningsmessig sammenheng – med klare unntak for bransjer som satser på åpne standarder og samarbeid langs hele verdikjeden.
Hva gjøres på dette området i offentlig sektor?
Når det gjelder offentlig sektor skryter en gjerne at en har kommet langt på dette området i forhold til andre land. Det er nok riktig, men potensialet er ennå større. Det som har kjennetegnet IT-politikken i staten de senere år er den sterke overfokuseringen på enkelt-systemer (hvorav MinSide er et eksempel). Det finnes mange gode IT-systemer i det offentlige, som også går på tvers av sektorer. Felles for disse er at de er drevet frem av etatene selv ut i fra klare brukerbehov. Men samtidig blir disse systemene så smale at det ikke gir grunnlag for gjenbrukseffekt hos andre etater.
Det er derfor behov for en mer grunnleggende arkitektur-policy i offentlig sektor. Det har Regjeringen tatt initiativ til og arbeidet er godt i gang gjennom det Standardiseringsråd som er nedsatt. Tanken er:
- Det skal utvikles en «Referansekatalog» over anbefalte, godkjente og eventuelt obligatoriske standarder.
- I løpet av 2007 skal denne ”Referansekatalogen” befolkes med aktuelle standarder; katalogen skal være dynamisk og utvides etter hvert, samtidig som nye standarder kommer til og andre fases ut.
- Denne «Referansekatalogen» skal være et av grunnelementene i en overordnet tjenesteorientert IT-arkitektur
Et overordnet konsept for en «Referansekatalog» ble utarbeidet nå før jul. Konseptet ser slik ut:
Danmark har for lenge siden laget en tilsvarende katalog, men den omfatter stort sett tekniske standarder, det vil si standarder for overføring av data. Flere land har forsøkt å lage tilsvarende oversikt over semantiske standarder (felles begrepsforståelse), men ingen har kommet særlig langt med dette. Norge kan her bli ledende i forhold til å arbeide med semantiske standarder som vil ha større verdi for samhandlingen enn meldingsformatene.
Det konseptet som her vises bygger på den modellen som England har lagt til grunn, men er utvidet til også å omfatte prosessmessige standarder. Semantiske standarder er delt inn i tre: metadata, informasjonsmodeller og XML-schemas.
Denne modellen skal nå bekles med konkrete standarder, samt testes ut på utvalgte IT-systemer i det offentlige. Et sentralt element i dette er ODF som i denne sammenheng defineres som en teknisk standard. Arbeidet med å klassifisere ODF som en standard er gjort under ledelse av Standard Norge. Et samarbeid om tilpasning til en overordnet arkitektur er også i gang gjennom et arbeid som Sintef utfører for Fornyingsdepartementet.
Det er flere gevinster ved etablering av en plattform i form av Referansekatalog og IT-arkitektur:
- Det er et sentralt virkemiddel for å oppnå målet med nedbygging av «IT-siloene» mellom etatene.
- Åpne standarder og fri programvare (som departementet kaller åpen kildekode), bidrar også til utvikling av IKT-næringen her i landet (fri programvare bygger ofte på åpne standarder).
Regjeringens satsing på åpne standarder er dermed et godt bidrag til å realisere mål nr. 2 for hva som kjennetegner en kunnskapsbasert økonomi, nemlig en sterk nasjonal IT-bransje.
Men dette kan lett bli en akademisk øvelse dersom ikke departementet også høyde for å løse de «organisatoriske» problemene de selv beskriver (i Meldingens pkt. 7.3.5).
Hva er neste skritt?
Fornyingsdepartementet har i denne sammenheng flere utfordringer som går ut over det rent faglige knyttet til en «Referansekatalog»:
- Hva skal defineres som obligatoriske standarder? Om en standard skal være «obligatorisk» eller ikke, er et politisk og ikke et faglig, spørsmål. Skal man definere en standard som «obligatorisk» må man ha sanksjonsmuligheter overfor de etatene som ikke bruker disse standardene. Departementene har begrenset innflytelse over sine underliggende etater når det gjelder å gi slike pålegg, og staten har ingen mulighet til å pålegge kommunene noe som helst. Skal man lykkes med å innføre åpne standarder, må en derfor tenke på belønningssystemer, og ikke sanksjoner. Regjeringen bør etablere en felles pott penger til Fornyingsdepartementet som skal brukes til å delfinansiere IT-systemer som går på tvers av sektorer, så fremt de bruker åpne standarder. Dersom etatene velger å ikke benytte seg av den muligheten får de ikke penger, men må finansiere utviklingen selv. I tillegg må de fremlegge en begrunnelse for hvorfor de ikke bruker åpne standarder, og også en plan for når de går over til åpne standarder.
- Hvem skal forvalte standardene? «Referansekatalogen» – i form av et repository – må forvaltes av noen. Dette krever en faglig og administrativ enhet. I dagens situasjon er det ingen annen enhet enn Brønnøysundregistrene som er i stand til å ta en slik rolle. Dette er desto mer begrunnet i at Brønnøysundregistrene har et felles ansvar på vegne av det offentlige for en rekke grunndata, og til overmål også har utviklet et Semantikk-register (SERES).
- Hvordan skal departementene koordinere seg i mellom? Det er ikke bare IT-systemer som lider under «silo»-syndromet; det er også et behov for sterkere samordning mellom departementene. Fornyingsdepartementet har det sentrale koordineringsansvaret for IT-politikken, men viktige IT-systemer ligger bl.a. annet under Næringsdepartementet som AltInn og Brønnøysundregistrene. I tillegg finnes det sentrale og viktige samordningssystemer både innenfor helse og justissektoren, for ikke å snakke om innen for det nye NAV og i finanssektoren (toll og SSB). Selv om Fornyingsdepartementet har fått rollen som koordinator av IT-politikken i det offentlige, er det mye som gjenstår av praktiske tiltak for at departementet med kraft kan utføre den rollen.
- Hvilken nytteverdi har åpne standarder? Det er naivt å tro at etater uten videre vil ta i bruk en «Referansekatalog» med oversikt over anbefalte og godkjente standarder, dersom de ikke ser en klar nytteverdi i dette. En slik nytteverdi-analyse bør umiddelbart utarbeides. Dette er et arbeid som bla. foregår innenfor EU, og i flere sentrale standardiseringsorganisasjoner.
- Norge bør påvirke den internasjonale utviklingen av åpne standarder. Til syvende og sist kommer også spørsmålet om Norge skal være en passiv bruker av de internasjonale standardene som blir utviklet, eller selv skal være en pådriver internasjonalt i utviklingen av slike standarder. Men en slik pådriverrolle krever deltagelse og finansiering av en slik deltagelse.
Stortingsmeldingen gir flere gode eksempler på at Norge tidligere har bidratt internasjonalt til å lage standarder som har fått internasjonal betydning. GSM nevnes som et eksempel. Norges deltagelse i utviklingen av EDIFACT-standardene i sin tid er et annet eksempel. Norges deltagelse i det nordeuropeiske samarbeidet sammen med OASIS og UN/CEFACT for utvikling av standarder for handelsmeldinger basert på UBL et annet og aktuelt prosjekt. NorStellas arbeid med utbredelse av transportXML som standard for internasjonalt arbeid er ytterligere et eksempel. Regjeringen må øke sine bevilgninger til organisasjoner som på vegne av norsk næringsliv og offentlig sektor arbeider internasjonalt for å ivareta norske interesser i standardiseringsarbeide, slik at Norge i sterkere grad kan være en pådriver i dette arbeidet.
