Neste uke vil Skate (Styring og koordinering av tjenester i e-forvaltning) fatte vedtak om å starte et forprosjekt som skal føre til etablering av en felles datakatalog for offentlig sektor.
Vedtaket er potensielt det største og viktigste enkeltvedtaket for økt effektivisering av offentlig sektor noensinne.
Det er fordi det vil være første skritt mot en samordnet informasjonsforvaltning på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer. Men det setter også Skate på prøve som strategisk samordningsorgan.
Bakgrunn
Digitaliseringen av offentlig sektor hindres i dag av manglende samspill mellom data, informasjon og tjenester på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer.
Dette er påpekt i en rekke utredninger og rapporter over flere år, blant annet i rapporter fra Difi og forskningsprosjektet Semicolon.
Satsningen på samordnet informasjonsforvaltning er et strategisk valg forankret helt tilbake til 2007, da stortingsmeldingen «Eit informasjonssamfunn for alle» kom.
Men hva har skjedd siden?
Difi skriver i en rapport fra 2013 at «I følge OECD (2013) er tverrdepartemental koordinering en av hovedutfordringene for politikkutvikling i det norske systemet», og sier videre at «undersøkinger fra Difi over tid tyder på at samordningsutfordringene er et vedvarende problem i forvaltninga» (mine understrekinger).
Hovedtrenden er imidlertid at det fremdeles investeres i etatsspesifikke IKT-systemer for å løse den enkelte etats eller sektors behov. I den grad det er utviklet samordnede løsninger er de i hovedsak også etatsspesifikke. Siden den enkelte etat i liten grad formidler til andre hvilke data og IKT- tjenester de forvalter selv og trenger fra andre, blir det vanskelig å identifisere muligheter for gjenbruk og samordning.
Også produktivitetskommisjonen har påpekt at IKT-systemer må legges til rette for samhandling og gjenbruk for å redusere digitaliseringskostnadene og øke produktiviteten i offentlig sektor.
Det har derfor lenge vært klart at offentlig sektor må utnytte informasjonen sin på en bedre måte for å bli mer effektiv, gi bedre tjenester til innbyggere og virksomheter, og bidra til økt rettssikkerhet.
Milliardgevinst
Men en har manglet klare svar på hva en samordnet informasjonsforvaltning vil bety rent samfunnsøkonomisk. Resultatet har kommet nå i en rapport: Gevinstpotensialet i et felles konsept i offentlig sektor fra DNV GL i samarbeid med analyseselskapet Menon. Der skisseres to alternativer:
- Felles metoder og standarder for informasjonsforvaltning, og
- Felles metoder og standarder, samt felles IKT-tjenester og arkitektur.
Det første alternativet er beregnet å gi en gevinst på cirka 13 milliarder 2014-kroner over 15 år. Det andre alternativet gir en gevinst på 30 milliarder kroner. Anslagene omfatter analyser av Skatt, Nav, SSB, Kartverket, Brønnøysundregistrene og Difi.
Det Skate nå skal ta stilling til er etablering av en felles datakatalog med tilhørende veiledere, som eventuelt første skritt på vei til realisering av alternativ 2.
Men det Skate egentlig da tar de første nølende skritt inn i, er en mye bredere og dypere problemstilling enn det teknologiske grepet som «felles datakatalog» representerer.
Hva er den samfunnsøkonomiske effekt?
Det som er det mest interessante er ikke alternativ 1 eller 2, men det null-alternativet som rapporten fra DNV GL/Menon skisserer. For det representerer den trussel som offentlig sektor står overfor, hvis en nå ikke gjør noen ting.
Vi står nå ovenfor et vendepunkt i digitaliseringen av offentlig sektor:
Enten må en sette i gang nye og omfattende IKT-systemer for å løse felles problemer, eller så må en se på informasjonsflyt og informasjonsforvaltning som et fellesområde.
Det er mange grunner til å velge handling nå.
Den kanskje aller viktigste er at IKT-kostnadene øker med 10 prosent hvert år. Det innebærer at det snart ikke lenger er mulig å investere i IKT - det blir for dyrt. Og dermed fratar man seg det viktigste redskapet for effektivisering av offentlig sektor. I tillegg vil kompleksiteten i IKT-systemene, og mangel på samhandling, øke dramatisk.
I følge en rapport fra Gartner Group om felles IKT-arkitektur i offentlig sektor i Danmark utgjør driftsutgiftene 25 prosent av de opprinnelige IKT-investeringer. Det betyr at et lavere samlet investeringsvolum dermed vil redusere driftskostnadene. I tillegg vil levetiden på IKT-løsninger og felleskomponenter øke.
Gjenbruk
I en foranalyse pekes det på at felles datakatalog bare representerer det laveste ambisjonsnivået i en slik samordnet informasjonsforvaltning. Størst effekt vil det ha om gjenbruk av data og tjenester vil være hovedregelen i all IKT-utvikling. Men det krever at lovverket hjemler slik gjenbruk, at det gjennomføres relevant begrepsharmonisering, samt at det igangsettes omfattende standardisering av tjeneste- og informasjonsbeskrivelser.
Det er viktig å se forslaget i lys av den utvikling og det press offentlig sektor er utsatt for. I økende grad utvikles det behov for livssyklus-tjenester som går på tvers av etatene. Da oppstår det som oftest kalles «garnnøste»-problematikken: Hverken organiseringen av offentlig sektor eller de IKT-systemene en har i dag klarer å håndtere de utfordringer som livssyklus-tjenester medfører. Utviklingen i retning av lovfestede rettigheter og større grad av individualisering i tjenesteytingen, tvinger frem utvikling av samordnede livssyklus-tjenester, slik jeg har beskrevet det i veikart for ny IKT-strategi.
Vi står i dag også overfor flere reformer i offentlig sektor – kommunereform og politireform er to av disse. I en rapport fra Kartverket pekes det på at samordning er helt sentralt for å oppnå kommunesammenslåinger. Det er beregnet å ta 400 – 600 ukesverk å få samkjørt Matrikkelen med Grunnboka med nødvendig forbedring av datakvalitet ved en halvering av antall kommuner.
Det er altså mange tungtveiende grunner til at offentlig sektor bør ta skritt for å realisere en samordnet informasjonsforvaltning, ikke minst på bakgrunn av det enorme gevinstpotensialet som ligger i det. Men spørsmålet må stilles:
Hvem kan se nei til en gevinst på 30 milliarder kroner?
Dessverre mange – og av mange grunner.
Det Målbildet som skisseres i forstudien er dette:
«Data skal skapes én gang, forvaltes i én kilde for så å kunne gjenbrukes, og gjenbruk skal være hovedregelen ved utvikling av nye digitale offentlige tjenester. Dette gjelder gjenbruk av tjenester, data og beskrivelser. Alle grunndata, ikke bare grunndata fra felleskomponentene, bør underlegges et felles rammeverk for informasjonsforvaltning».
Ambisjonsnivået er en full autoritativ forvaltning av data og tjenester i offentlig sektor.
Den ambisjonen byr på en rekke utfordringer som forstudien også peker på: Regelverk må endres; personvernhensyn må ivaretas; lovverket må harmoniseres; ikke alle blir med; ikke alle kan bli med; ingen klar ansvarsfordeling; skjev gevinstfordeling, ingen enighet om felles rammeverk eller standarder; manglende kompetanse; mangelfull overordnet beslutningsstruktur; nye krav til IKT-leverandørene om gjenbruk av data, tjenester og løsninger i andre etaters IKT-systemer ved utvikling av nye løsninger; etc.
Bak alle disse stikkordene skjuler det seg vanskelige avveiningsspørsmål og legitime motforestillinger. Hver og en av dem gir tilstrekkelig grunn til å si nei til en gevinst på 30 milliarder kroner. For gjennomføringen av dette forutsetter en akseptert og velfungerende styringsmodell på tvers av alle de offentlige enhetene. Dersom ikke det oppnås vil ikke bare gevinsten bli redusert, men bli direkte negativ, sier DNV GL/Menon-rapporten.
Det vil derfor kreve stor gjennomføringskraft å fjerne alle de hindringene som vil stå i veien for å oppnå denne gevinsten på 30 milliarder.
Forslag: Nytt mandat til Skate
Sett ut i fra et statisk perspektiv er en årlig vekst på 10 prosent i IKT-utgiftene ikke «bærekraftig» i seg selv, når en vet at årsaken er utdaterte og påbygde gamle IKT-systemer som det «kontinuerlig plastres på for å tilrettelegge for dagens informasjonsforvaltning», (DNV GL/Menon-rapporten side 101).
Men i et utviklingsperspektiv må en legge til de forventningene en vil få på offentlig sektor med økte oppgaver og nye tjenester, slik det fremkommer av perspektivmeldingen fra 2013 og produktivitetskommisjonen fra 2015. Det er et politisk krav at offentlig sektor skal ha en produktivitetsgevinst på minst en halv prosent per år som følge av IKT-investeringer, og med direkte utslag i reduserte midler over statsbudsjettet. Se kommentaren Ni gode råd. Det viktigste tiltaket for å nå dette er nettopp standardisert samordning og fellesstyrt informasjonsforvaltning, sier produktivitetskommisjonen.
Når nå Skate bifaller et arbeid som skal resultere i etableringen av en «felles datakatalog» for offentlig sektor, er dette derfor bare et lite element i et stort bilde.
Det målbildet som er presentert ovenfor er et teknologisk målbilde. Men det må inngå i et større strategisk målbilde:
De politiske og samfunnsmessige føringer som ligger i behovet for å redusere IKT-kostnadene, sikre raskere utvikling av nye IKT-systemer, øke evnen til å ta på seg nye oppgaver og tjenesteutvikling, og gjøre det lettere å innføre nye forvaltningspolitiske reformer.
Et eksempel på hvordan en har oppnådd et politisk målbilde ved hjelp av IKT er Skatt:
Kostnadene ved å kreve inn skatt har falt fra 0,7 prosent i 2005 til 0,5 prosent i 2009 som følge av samordning av informasjon til utstedelse av elektronisk selvangivelse. Snittet i OECD-land på dette området er 1,0 prosent.
Regjeringen har innført en effektiviseringsreform i offentlig sektor fra og med 2015. Reformen innebærer at deler av gevinstene ved digitaliseringen tilbakeføres i de årlige budsjettene til fellesskapet. Det betyr at 0,6 prosent av alle driftsutgifter som bevilges over statsbudsjettet (1,7 milliarder kroner i 2015) skal tilbakeføres fellesskapet, det vil si kuttes i budsjettet for neste år. Dette vil bli videreført i statsbudsjettet for 2016, men kanskje med høyere prosentandel.
Samordnet informasjonsforvaltning – hvorav felles datakatalog bare er det første lille skritt på veien – er det viktigste enkelttiltak for å oppnå den gevinsten av digitaliseringen som regjeringen ønsker. Men det er etatene som skal svare for gevinstene av et slikt tiltak.
Samtidig kan både kostnader og gevinster være skjevfordelt mellom etatene, og ingen enkeltetat har ansvaret for helheten.
Derfor stiller dette Skate overfor store utfordringer:
Skate er i dag et strategisk samordningsorgan bestående av lederne for de største statlige enhetene, samt kommunesektoren. De har ingen beslutningsmyndighet, men skal fungere som rådgivende organ for KMD i spørsmål om «digitalisering» og særlig om samordning på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer.
Organet er altså et utredende, og ikke et besluttende, organ. Samtidig er fokuset på teknologi, såkalt «digitalisering», og ikke på det bredere perspektiv om å realisere gevinster ved samordnende IKT-tiltak.
Tenke nytt
Spørsmålet som må stilles er derfor om Skate har riktig mandat.
Det bør vurderes om Skate skal gis et nytt mandat i form av et regjeringsoppdrag etter modell av de såkalte «områdegjennomganger». Dette er en type forvaltningsreform som ble hyppig brukt på 80-90-tallet, men da som regel i regi av Finansdepartementet for å oppnå effektivisering og gjennomføring av tverrgående problemstillinger i et samlet område som omfatter flere etater. Det vil gi Skate klarere mandat, større legitimitet og gjennomføringsevne.
Difi har i sitt tilsvar til evalueringsrapporten av Difi ønsket seg en slik rolle på egne vegne. Men det vil være mer naturlig å gi Skate et slikt mandat, samtidig som ledelsen av Skate legges inn under Finansdepartementet.
For å få kraft i gjennomføringen av samhandlingstjenester, må det tenkes nytt, og ikke basere seg på overvintrede argumenter om at hver enkelt (etat) må selv ta ansvaret.
