KOMMENTAR: Forvaltningspolitikk er et like viktig politikkområde som hvilket som helst annet politisk tema. Det bør derfor være et tema i valgkampen. Forvaltningspolitikk må ikke forveksles med IKT-politikk: IKT er bare ett av flere virkemidler i forvaltningspolitikken.
Forvaltningspolitikk dreier seg enten om hvordan en skal styre staten eller hvordan en skal styre i staten.
I det første perspektivet – hvordan styre staten – ser en organisering og effektivisering i staten i helhet og som en del av den politiske kontekst hvor samspillet med privat sektor, offentlig sektors bidrag til den totale økonomiske utvikling og tiltak for å bedre Norges konkurransekraft, er sentrale elementer. Denne formen for forvaltningspolitikk var sentral under Gro Harlem Brundtlands regjering i 1992 hvor forvaltningspolitikken eksplisitt skulle bidra til «blandingsøkonomien» som en del av «den norske modellen».
I disse dager er en slik forvaltningspolitikk påkrevet, av flere grunner: Senest i Aftenposten 23. august varsler forskere «dramatiske velferdskutt hvis oljeballongen sprekker». De økonomiske fremtidsutsiktene dreier seg om dårligere tider med lavere oljepris, høyere pris på importerte forbruksvarer, høyere kronekurs, høyere rente og så videre. Fortsetter utviklingen i samme tempo vil Norge gå underskudd i 2030 og må tære på oljefondet. Det skal derfor sterke virkemidler til for å opprettholde den velferdsstaten en har i dag.
En mer effektiv offentlig forvaltning er derfor en forutsetning for å nå de målene alle mer eller mindre har for bedre helse- og omsorgstjenester, skole og undervisning, forskning og utvikling, og så videre.
Det andre aspektet ved forvaltningspolitikken – hvordan styre i staten – fokuserer på de interne forhold i staten. Det går på elementer som struktur og styring, ledelse og kultur, innovasjon og utvikling, og fokuserer spesielt på slike elementer i styringen på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer.
Staten hadde en egen avdeling for forvaltningspolitikk i staten lagt til Administrasjonsdepartementet. Denne ble imidlertid nedlagt i 2002, og oppgavene fordelt litt utover andre sektorer og områder. I 2008 ble imidlertid overordnet forvaltningspolitikk lagt tilbake som ett av områdene til Avdeling for IKT og forvaltning i FAD. Med det signaliserer en at IKT er et sentralt virkemiddel for forvaltningspolitikk.
Men er dette riktig?
Forvaltningspolitikk er langt mer enn IKT – enten en definerer forvaltningspolitikk som styringen av staten eller styringen i staten. IKT dreier seg ikke bare om teknologien, men hvordan denne skal utnyttes og hvordan samspillet mellom etatene i utviklingen av samhandlende tjenester, skal foregå.
Forvaltningspolitikk er per definisjon et tverrfaglig område hvor IKT bare er ett område på linje med organisasjonskunnskap, jus, psykologi og så videre, som i samarbeid skal føre til en mer effektiv stat.
Det sies at vi i dag har en velfungerende stat, og at vi ligger langt fremme i «digitaliseringen». Begge påstandene kan bestrides. En skal ikke ha overhørt mange «valgkampdueller» før en får syn for sagn at mange deler av offentlig forvaltning ikke fungerer godt nok. Både internasjonale og nasjonale undersøkelser viser også at vi på mange sentrale områder ligger etter i «digitaliseringen», blant annet en nylig utkommet rapport fra Difi (Ny statuskartlegging - Digitale tjenester i staten (Difi-rapport 2013:9)).
Så er spørsmålet: Ligger ikke noe av utfordringene her at man ikke har fokusert sterkt nok på styringsstrukturer og samarbeidsforhold for å kunne utvikle gode nok IKT-løsninger?
Statens IKT-strategi går i dag ut på at alle etater i løpet av 2014 skal kunne tilby innbyggerne å laste ned alle søknadskjemaer fra nettet.
Dette er en strategi som er pinglete i forhold til de muligheter staten har, samtidig som en overser de utfordringer en står ovenfor. Det betyr ikke at Norge på mange måter ikke ligger langt fremme i «digitaliseringen». Men alle vesentlige IKT-tiltak har kommet fra etatene selv, og ikke ut fra statlige IKT-planer. Det er nok å peke på TVINN, Samordna opptak, Altinn, forhåndsutfylt selvangivelse, Lånekassens system for nettbasert låneopptak, og UDIs ssystem for samhandling mellom UDI, politiet og Utenriksdepartementet.
Det som «gjenstår» er samhandling mellom etatene for å tilby innbyggere og næringsliv tverrsektorielle tjenester. I fremtiden vil en ikke fokusere på saksbehandling av en tjeneste basert på nedlastbare skjemaer, men en endring fra (reaktivt) å behandle søknader om en tjeneste («skjema på nett») til å tilby (aktivt) tjenester som dekker flere forhold og over lengre tid (livsløpstjenester).
For å oppnå dette må en bruke såkalte «felleskomponenter». Her har de statlige IKT-planene vært forutseende, ved å ha bidratt til utviklingen av felles standarder og arkitekturprinsipper, utnyttelse av felleskomponenter og fellesløsninger, og utvikling av felles begrepsapparat. Blant annet er det nå – over tid – utarbeidet et felles system for begreper (for å si det svært enkelt, altså en metadatamodell), som alle sentrale etater nå ønsker å bruke. Det hele står på en beslutning – som ikke kommer.
I en rekke Difi-rapporter pekes det imidlertid på problemer med utnyttelse av felleskomponenter: De utvikles tilfeldig, utnyttes forskjellig, har ingen klar ansvarsfordeling, lider under manglende samordning og styring, videreutvikling og forvaltning sees ikke i sammenheng, og de har ulike finansieringsmodeller, heter det i rapporten Nasjonale felleskomponenter i offentlig sektor (pdf, 147 sider).
En annen Difi-rapport sier at samhandlingen hemmes av at det er manglende tillit etatene imellom, og at det ikke finnes en felles modell for samhandling: Saman om felles mål? Erfaringar med organisering, styring og finansiering av tverrgåande oppgåver (pdf, 90 sider).
Og Riksrevisjonen sier i en rapport fra 2010 til Stortinget– basert på en spørreskjemaundersøkelse – at Difi har liten tillit som pådriver for digitaliseringen: Riksrevisjonens oppfølging av forvaltningsrevisjoner som er behandlet av Stortinget (pdf, 56 sider).
«Digitaliseringen» hemmes altså ikke av mangel på teknologi og initiativ fra etatene, men mangelfull beslutningsstruktur i det offentlige, hvor samspillet, roller og myndighet og ansvarsforhold mellom departementer, etater, og sektorer er mangelfull. Det er dette Kristin Clemet har beskrevet i sin blogg som «mangelfull gjennomføringskraft».
«Digitaliseringen» av offentlig sektor hemmes derfor av mangelfull forvaltningspolitikk både med hensyn til hvordan staten skal styres (nå de mål digitaliseringen skal ha i en politisk kontekst), og hvordan en styrer i staten (oppnå effektive beslutningsprosesser basert på kompetanse innen ledelse og utvikling).
I disse dager er stillingen som leder (ekspedisjonssjef) av Avdeling for IKT og fornying ledig i FAD. Det er også stillingen som leder av Difi. Begge har fått forlenget søknadsfrist til 16. september.
Tiden er moden for en grunnleggende gjennomgang:
- Det første en Fornyingsminister må gjøre etter valget er å ta initiativ til å utarbeide en ny forvaltningspolitikk som har det bredere perspektivet – hvordan styre staten. IKT som verktøy for å oppnå politiske målsetninger om en mer effektiv stat som bidrar til verdiskapningen i samfunnet, må utredes.
- Avdeling for IKT og fornying i FAD må få et bredere perspektiv på sin virksomhet enn IKT. Fornyingspolitikk er ikke det samme som IKT-politikk. IKT er et verktøy på linje med organisasjons-, ledelses- og kompetanseutvikling. Dette integrerte perspektivet må legges til grunn for «IKT-politikken». I tillegg må det utarbeides bedre styringsstrukturer for ledelse i offentlig sektor.
- Dette siste må skje i samarbeid med Difi hvor avdelingene for «digitalisering» og «ledelse og organisering» må integreres bedre – eventuelt slås sammen – for å oppnå tverrfaglighet i de retningslinjer og forvaltningsoppgaver Difi er satt til å arbeide med.
- En bør benytte anledningen i forbindelse med ansettelse av ny IKT-direktør til å foreta en gjennomgang av Difis portefølje av oppgaver med sikte på å skille forvaltningsoppgaver fra drift og operative gjøremål. Det fører i dag til rolleblanding som er uheldig overfor etatene og markedet. Det bør spesielt skilles klart mellom Difi som rådgivende organ og Brønnøysundregistrene som forvaltningsenhet av felleskomponenter, også de felleskomponenter som i dag forvaltes av Difi.
- Mandatet til Skate (Styring og koordinering av tenester i e-forvaltning, samarbeidsforum opprettet av Brønnøysundregistrene og Difi i 2009) bør gjennomgås og endres med hensyn til beskrivelse av ansvar og beslutninger. Skate bør få beslutningsansvar for IKT-baserte samordningstiltak med tilhørende budsjettansvar. Skate bør ledes av en etatssjef og ikke Difi. Ledelse går på omgang blant de fem største etatene. Difis rolle er som sekretariat. Skate bør også utvides med kompetanse fra ledelse og organisasjonsutvikling.
(En utvidet versjon av denne artikkelen kommer i Stat & Styring medio september.)
