På Digitaliseringskonferansen var statsråd Jan Tore Sanner helt klar: Det skal bli slutt på de store og omfattende IKT-prosjektene i offentlig sektor. Prosjektene må stykkes opp i mindre leveranser, og gjennomføringen skal skje mer smidig gjennom «hyppige leveranser underveis i utviklingsprosjektene». Det var åpenbart at det var erfaringen fra NAV som var bakgrunnen for dette budskapet.
Det er bra. Men Moderniseringsprogrammet i NAV var både basert på hyppige delleveranser, og brukte Smidig som metodikk. Så det er kanskje ikke der problemet ligger?
Et IKT-prosjekt oppstår og fungerer ikke i isolasjon. Det påvirker – og påvirkes av – den organisasjon IKT-løsningen skal fungere i. Et IKT-system kan derfor ikke sees som en isolert enhet, men som en del av en – ofte meget sammensatt – helhet.
I en Difi-rapport fra i fjor om erfaringer fra ulike typer IKT-prosjekter sies det: «Ein må planleggje digitaliseringsprosessar som utviklingsprosjekt, ikkje IKT-prosjekt.» (side 56).
Og det er nettopp det IKT i NAV var, og er: NAV-reformen er en stor forvaltningsreform; Moderniseringsprogrammet i NAV er et organisasjonsutviklingsprosjekt, og IKT er ett – av mange - hjelpemidler for å bidra til at reformen når sine mål.
IKT i NAV har ikke vært vellykket. Det er ingen tvil om det. Men årsaken ligger ikke bare i IKT-prosjektene i seg selv. En gjennomgang av en rekke sentrale rapporter (se kilder nedenfor), tegner et noe annerledes bilde:
Hva er NAV-reformen?
NAV-reformen består i en sammenslåing av enhetene for trygdeytelser (RTV), arbeidsmarkedstiltak (AETAT) og sosialtjenester. De to første er statlige enheter, den siste er en kommunal tjeneste.
Hensikten med sammenslåingen var dels å hindre at brukerne ble en «kasteball» mellom etater, og dels å bidra til at flere ble overført fra trygd til arbeid. Sentralt i reformen står det kommunale arbeids- og velferdskontoret (NAV-kontoret) som skulle ha «førstelinjesupporten» til den enkelte – det var her problemene skulle løses, brukeren skulle ikke behøve å gå lenger, «one-stop-shopping»-konseptet var det bærende prinsipp.
Slutt på gigantprosjektene:
Bak denne reformen lå tre premisser:
- Troen på at en sammenslåing av tre etater – altså en organisasjonsendring – langt på vei ville løse problemet ved manglende samordning. Organisasjonsendringen ville i seg selv påvirke adferd, kultur, holdninger, etc, og ville drive frem samarbeid og integrasjon.
- En overgang fra spesialistkompetanse til en «generalistkompetanse», hvor brukerne skulle kunne møte kun én dør – one-stop-shopping – for å dekke sine behov.
- Et lovpålagt samarbeid mellom stat og kommune, hvor staten skulle ha ansvaret for trygdeytelsene og arbeidsmarkedstiltakene, mens kommunen skulle stå for sosialtjenesten. Men alle tre funksjonene skulle integreres i et lokalt, kommunalt, NAV-kontor med generalistkompetanse for å kunne møte helheten i brukerens behov, inkludert myndighet til å løse problemene for den enkelte.
IKT var – pussig nok – ikke noen sentral faktor for å realisere dette da NAV-reformen ble vedtatt i 2006.
Dette er en reform initiert av politikerne med blant annet en helt ny styringsstruktur, og i strid med faglige råd og under motstand fra sentrale deler av byråkratiet.
Det som skjedde videre ble en maktkamp mellom en sentralisert organisering og styring (som AETAT ønsket), og en desentralisert struktur (som RTV ønsket,) og en strid om fokus på trygd eller arbeid var det rette. I tillegg kom etableringen av kommunale NAV-kontorer hvor integrasjonen mellom trygd, sosiale tjenester og arbeidsformidling ble integrert. Det har også skjedd vesentlige regelendringer underveis, og hvor kompleksiteten i regelverket har blitt både uoversiktlig og hvor endringer er blitt uforutsigbare.
Den «reformen» en til sist fikk, ble da heller ikke den politikerne hadde tenkt seg.
Den ble gradvis omformet til noe mer «gjenkjennelig» for byråkratiet. Det ble ikke en desentralisert struktur med generalistkompetanse, men en sentralisert struktur med stadig større grad av spesialisering. Dette er et typisk eksempel på det en i strategilitteraturen kaller «wicked issues», dvs. at endringer i omgivelsene – ønsket om at brukerne skulle møte «én dør» for sine problemer og ikke bli kasteball mellom ulike etater, - ikke kunne bli ivaretatt da det medførte overgripende endringer mellom strukturer, enheter og myndighetsområder, noe eksisterende struktur, holdninger og kultur ikke var innrettet på.
Resultatet ble en organisasjonsstruktur i kontinuerlig utvikling.
Les også:
IKT som organisasjonsutviklingsprosjekt i NAV
Da NAV-reformen ble iverksatt så man for seg store effektiviseringsgevinster. De kan deles i to:
- Spesialiseringsgevinster – ved at en fikk en samordnet informasjonsflyt mellom de viktigste hovedprosessene. Dette var en forutsetning for at en skulle unngå at brukerne ble «kasteball» mellom etater og kontorer. Den gevinsten var helt avhengig av hvordan etaten ble organisert.
- Automatiseringsgevinster – dette var knyttet til bedre interne systemer, og større grad av selvbetjeningsløsninger på flere plattformer. Løsningen skulle være IKT-systemer som var uavhengig av organisasjonsstruktur. Det var her de største gevinstene lå.
Det gikk imidlertid 7 år fra NAV-reformen i 2006 ble vedtatt, til Stortinget bevilget midler til utvikling av helhetlige IKT-løsninger i 2013.
I mellomtiden ble det flikking på eksisterende systemer, spesielt på trygdeetatens gamle system, InfoTrygd, såkalt «Basis IKT». Det medførte mye manuelt arbeid: Det var ikke mulig å koble dokumenter som kom på de ulike tidspunkter til sakene de tilhørte; det var ikke mulig for NAV-kontorene å hente ut informasjon som lå i forvaltningsenhetene, og det fantes ikke noe elektronisk dokumentarkiv. Informasjon om en sak som kom til NAV ble registrert rundt én ytelse, men ikke koblet til annen relevant ytelse. Saker ble sendt mellom enhetene ved budbil – og dokumenter forsvant.
Resultatet av dette var at gevinstene ved den organisasjonsstruktur som ble valgt, uteble.
Etter hvert fikk NAV et felles kommunikasjonssystem (gosys), men fremdeles manglet selvbetjeningsløsninger.
I 2011 begynte planleggingen av Moderniseringsprogrammet, og programmet fikk en ramme på 3,3 milliarder. I 2013 år ble en overordnet plan lagt frem over hvilke leveranser dette programmet skulle levere:
Etter lanseringen i 2013 har Moderniseringsprogrammet gått gjennom en turbulent fase. Det startet med at lederen for programmet Erik Oftedal måtte gå av i 2013; IKT-direktøren Nina Auli, forsvant på dagen i en dramatisk oppsigelse i oktober 2014, og i april i år måtte lederen av NAV Joakim Lystad, gå.
En rekke selvbetjeningsløsninger er laget. Det har vært fornuftig fordi det forenkler hverdagen for mange av saksbehandlerne, og forenkler kontakten med brukerne. Men noe integrert saksbehandlingssystem som overfører informasjon mellom sakssystemer og mellom enheter, er ennå ikke utviklet.
Den første Evalueringsrapporten fra Metier prosjekt pekte på at fagavdelingene i NAV i liten grad var involvert i prosjektet. Dette hadde nok sammenheng med at Moderniseringsprogrammet ble organisert som et prosjekt som også fysisk satt utenfor selve organisasjonen. Prosjektet fikk på denne måten svak forankring i linjeledelsen, samtidig som veien fra IKT-miljøet til den sentrale toppledelse i NAV ble kort.
Her oppsto et habilitetsproblem slik også advokatfirmaet Kluge har påvist (gjengitt i den sladdede rapporten fra Metier). De skriver (side 6): «Ett hovedmoment i notatet fra advokatfirmaet Kluge er at NAV mener det kun er en leverandør som har inngående forståelse for forretningsprosessene og arkitekturprinsippene i NAV på tvers av verdikjeden og som har inngående kjennskap til de ulike fagsystemene. Samtidig sitter samme leverandør på flere større forvaltningsavtaler i NAV og har vist seg over tid som en sentral leverandør ved utvikling av ulike løsninger, nå senest i Uføreprosjektet.»
Prosjektet var altså karakterisert av sterke leverandører med relativt stor innflytelse samtidig som forretningsområdene i NAV i for liten grad var involvert i IKT-utviklingen og i sentrale beslutningsprosesser.
Dette fikk det praktiske utslaget at det var Accenture som i sin tid slo alarm, og påpekte at uførereformen ikke ville bli realisert innen 1.1. 2015, dersom den fremdeles skulle være en del av den store leveransen. Resultatet ble at uførereformen ble realisert på det systemet som Accenture selv hadde utviklet – Pesys –, og i tide. Det som er det underlige her er at NAV ikke selv så at de ville få problemer med å realisere uførereformen til fastsatt tid, all den stund de i sine egne informasjonsfoiler opplyste at «deadline» for innføring av denne reformen var 1.1.2015 (se figuren ovenfor).
Utviklingen har vært preget av for stor teknologioptimisme. skriver forfatterne av boken «Den store reformen – da NAV ble til». Mens IKT tidligere var en forutsetning for organiseringen, er nå organiseringen en forutsetning for teknologien, skriver forfatterne. I en Masteroppgave i kunnskapsledelse sier studentene at «Toppledelsen i NAV mente at de største utfordringene i moderniseringsarbeidet var å tilpasse organiseringen og arbeidsprosessene slik at de ansatte ville utnytte de nye systemene maksimalt». (min utheving).
Moderniseringsprogrammet ble ansett som et IKT-prosjekt, selv om NAV opprinnelig hadde som forutsetning at dette skulle være et organisasjonsutviklingsprosjekt. «Det synes som at NAV «glemte» viktigheten av å jobbe med hvordan teknologien skulle implementeres i organisasjonen, og hvem som skulle samhandle og på hvilke arenaer», skriver forfatterne av Masteroppgaven.
Les også:
Hva gikk galt?
- Det viser seg at samhandling mellom etater som er organisert i sektorvise «siloer» faktisk har større mulighet for samordning og integrasjon, enn hvis de blir samlet under en hatt. Grunnen er at det oppstår rivalisering og maktstrid internt. Det kan også synes som det er en overdreven tro på at organisasjonsendring i seg selv vil løse problemene.
- «Generalistkompetansen» lot seg rett og slett ikke gjennomføre fordi den ble for krevende rent opplæringsmessig. I tillegg ble det uklart hva spesialistkompetanse skulle være – spesialisering etter funksjoner eller etter marked (brukerbehov for den enkelte målgruppe)? Det ble det første som vant frem.
- Reformen er avhengig av et samarbeid mellom stat og kommune – et samarbeid som etter hvert ble lovfestet. Men samarbeidet hadde store problemer både ved at de to enhetene hadde ulike styringsstrukturer, til og med ulik lønn- og arbeidstidbestemmelser, men også at de kommunalt ansatte etter hvert fikk mer og mer av statlige oppgaver. (Det er i dag splid i regjeringen om den videre organisering av NAV. FrP ønsker som eneste parti å legge sosialtjenesten inn under statlig styring; se min artikkel Slaget om NAV har knapt begynt).
- Mangel på relevante IKT-systemer var i den første perioden et stort problem. En hadde vedtatt en organisasjonsstruktur – som etter hvert ble endret fra generalistkompetanse til spesialistkompetanse, - uten å ha IKT-systemer som understøttet den vedtatte organisasjonsstruktur.
- Når først Stortinget bevilget penger til nye systemer i 2011, skjedde det nærmest i form av et «big bang» - hele 3.3 milliarder kroner skulle et nytt integrert system koste over 3 år og gi med betydelige gevinster. En omfattende prosess med planlegging, innhenting av tilbud etc. ble satt i gang. Metier laget en kvalitetssikringsrapport av prosjektet, som pekte på manglende forandring i linjen, og for sterk innflytelse fra leverandørenes side. Det synes ikke som Metier-rapporten i tilstrekkelig grad ble hensyntatt av NAV-ledelsen.
- Ifølge evalueringsrapporten («Den store reformen – Da NAV ble til») var prosjektet preget av en teknologioptimisme som det ikke var grunnlag for. Til det såkalte Vågenutvalget sa Arbeidsdirektoratet at «spesialiseringen …er et vesentlig premiss for arbeidet med å modernisere etatens IKT-systemer mot mer tilrettelegging for selvbetjeningssystemer», men sier samtidig at «det er begrenset behov for koordinering på tvers av de operative enhetene fordi nødvendig informasjon om brukerne er tilgjengelig i saksbehandlingssystem». (Min utheving). Noe slikt integrert saksbehandlingssystem finnes imidlertid ennå ikke, så hva Direktoratet egentlig mener, er uklart.
NAV-reformen er en mislykket reform. Målene om et integrert velferds- og arbeidsmarkedsenhet og hvor brukerne ikke blir «kasteballer» mellom enheter og tjenester, er ikke oppnådd. Det er heller ikke det politiske målet «færre på stønad, fler i arbeid».
Moderniseringsprogrammet var i sitt utgangspunkt et organisasjonsutviklingsprosjekt som i samspill med organisasjonen skulle finne frem til gode saksbehandlingsløsninger på tvers av sektorer og funksjonsområder. I stedet ble IKT i seg selv det dominerende. Fra å skulle være støttende til den valgte organisasjonsform, ble IKT en forutsetning - og på mange måter en begrensning – for å oppnå intensjonene med NAV-reformen.
Dette er på ingen måte et forsøk på «å frikjenne» Moderniseringsprogrammet for å ha hatt dårlig planlegging, utvikling og gjennomføring av sine IKT-løsninger. Mye av problemstillingen ligger nok også i måten offentlig sektor finansierer sin IKT-utvikling på, i seg selv er drivende for å skape de store, omfattende, IKT-prosjektene. Man kan heller ikke se bort fra manglende bestiller-kompetanse og manglende styring av konsulenter fra NAVs side, som viktige årsaksforklaringer.
Men samtidig må en kunne se helheten i dette store prosjektet – Norgeshistoriens største forvaltningsreform. Dette var et prosjekt som aldri fant sin organisatoriske løsning, og hvor teknologioptimismen var stor. Det var en logisk – rasjonell drivkraft bak det hele: organisasjonsendringer vil alltid endre adferd, og IKT-løsninger vil alltid gi gevinster og oppnå oppsatte mål, synes holdningen å være. Sosiale og kulturelle trekk som ville motarbeide gjennomføringen ble ikke tillagt vekt. Også når det gjaldt IKT-utviklingen måtte det innovative vike for det rasjonelle.
Vi leser at IKT i mange sammenhenger forsinker gjennomføringen av viktige politiske vedtak i offentlig sektor. Politidirektoratets prestisjeprosjekt «Merverdiprogrammet», som skulle gi politiet en sårt tiltrengt «digitaliseringsrevolusjon», er nå stanset. Samtidig sier Justisdepartementet at «det er praktiske IKT-problemer» som hindrer et 2 år gammelt vedtak om å slippe til andre aktører enn Folkehelsetilsynet for DNA-testing, noe mange mener vil føre til flere og raskere oppklaringer av bl.a. drapssaker.
Med erfaringen fra NAV i mente: Er det nå så helt sikkert at det bare er IKT alene som er årsaken til IKT-skandalene?
Kilder:
- «Den store reformen – Da NAV ble til». Tone Alm Andreassen og Jacob Aars. Universitetsforlaget juni 2015
- Modernisering av IKT i NAV, Marit Knutshaug Ervik og Dagfinn Slette, Masteroppgave kunnskapsledelse København 2014
- KS2 av Moderniseringsprosjektet i NAV –prosjekt 1, Metier, 2012
- KSP-rapport Modernisering av IKT i NAV, sladdet rapport april 2015
- Difi-rapport 2014:1 «Erfaringar frå endringsprosessar generelt, og involvering av brukarar og tilsette spesielt».
- Difi-rapport 2013:5 «Å lede digitale endringsprosjekter – hva er suksesskriteriene?»
-
«Et NAV med muligheter», Vågenutvalget, april 2015
Press utenfra?
