Juristforbundets Tech Forum satte fokus på juristenes ansvar for digitaliseringen i et webinar som samlet over 500 deltagere. Webinaret ga en god innføring i problemstillingen. Silje Emilienne Aanderud-Larsen og Frode Ettesvoll har skrevet en instruktiv artikkel om «Begrepenes ubegripelighet og konsekvensen for samfunnsdigitaliseringen» som innledning til webinaret.
Jeg deltok på seminaret, og vil her utdype mine betraktninger. «Begrepsharmonisering og «deling av data» må etter mitt skjønn, ses i et bredere perspektiv enn akkurat jussens rammer.
Historien om «Kiki» Ginsburg
Den amerikanske juristen «Kiki» Ginsburg var i 70-årene opptatt av at flere amerikanske lover var kjønnsdiskriminerende, og i strid med Grunnloven.
Det hele begynte med en skattesak. Regelen var at en kunne få trukket utgifter til pleie og omsorg av syke eller uføre foreldre, fra på skatten. En mann (som til og med var ungkar og aldri hadde vært gift) søkte om skattefradrag for pleie av sin demente mor. Han fikk avslag. I loven var det implisitt forstått at «omsorgsperson» var en kvinne. En mann kunne verken juridisk eller praktisk – «slik Gud har skapt mennesket» som det ble uttrykt – være kvalifisert til å være omsorgsperson.
Dette kunne ikke være i strid med Grunnloven, sa Høyesterett, siden «kvinne» ikke er nevnt i Grunnloven. Nei, men det er heller ikke «frihet», repliserte Ginsburg. Hennes poeng: Lovene er ikke tilpasset samfunnsutviklingen; kvinner har gått inn i arbeidslivet, mens lovene for likelønn, eller forskrift på at arbeidsplassene måtte ha dametoalett, har ikke fulgt etter
Hun vant. Mannen – som her var utsatt for «omvendt» kjønnsdiskriminering, - fikk fradrag på skatten. Det åpnet opp for en rekke endringer i lover hvor kvinner var diskriminert. «Kiki» - eller Ruth Bader Ginsburg - ble senere dommer i USAs Høyesterett.
Parallellen til samfunnsutviklingen i Norge er klar:
I løpet av de siste 40-50 årene har en ny samlivsform blitt mer vanlig – samboerskap fremfor giftemål. Begrepet «samboer» har imidlertid mange forskjellige betydninger alt avhengig av hvilken offentlig tjeneste som etterspørres. Begrepet «lønn» har med tiden utviklet seg ved at f.eks bonus og opsjoner er blitt mer vanlig, og nye tjenester har kommet til: Hvilket lønnsbegrep skal legges til grunn for å få fri rettshjelp?
Det er derfor ikke bare «den raske teknologiske utviklingen» som stiller nye krav til utviklingen av offentlige tjenester, men også «endringer i samfunnsutviklingen». Samtidig er det en sammenheng mellom de to:
Støre: Kan ikke vente noen nasjonal transportplan for digitaliseringen
Samfunnsendring vs teknologiutvikling
Regjeringen vektlegger makro-økonomiske føringer for digitaliseringen når den peker på at statens utgifter snart er større enn statens inntekter, og at dette kan gå utover kvaliteten og omfanget av offentlige velferdstjenester. Dette er en reell problemstilling som vil være førende for digitaliseringen på flere områder.
Men samtidig endres samfunnet nedenifra. Dette gjelder endringer som delingsøkonomi, arbeidslivskriminalitet, innvandring, klimaendringer, deltidsansettelse i lavtlønnsyrker, nye former for bedriftsetablering, etc. Det innebærer at etatene møter helt nye utfordringer på et mer konkret plan enn «trusselen mot velferdstilbudene». Dette er mikro-økonomiske endringer som setter press på både tjenesteutviklingen i etatene og deres samfunnsoppdrag.
Her møter samfunnsendringer teknologiutviklingen. Dette skaper nytenkning om digitaliseringsstrategien. Men det setter også «begrepsharmoniseringen» under press.
Når Skatteetaten i sin fremtidsvisjon sier at «hendelser av skattemessig betydning (skal) fanges opp i sanntid og håndteres fortløpende», innebærer dette en endring av hvordan de skal etterleve sitt samfunnsoppdrag. Fra å innkreve skatt i etterkant, til sanntids skatte-beregning og innkreving; fra etterbehandling til preventive tiltak (som å bekjempe arbeidslivskriminalitet), og at skatteinnkreving kan skje av 3.part. Aktørsamarbeidet utvides og begreper som f.eks «utholdt omsetning», må forklares/endres i nye sammenhenger og overfor nye aktører.
Lånekassen er et annet eksempel. Etaten ble opprinnelig etablert med statlig finansiert utdanning som virkemiddel til gjenoppbygging av landet. Senere ble oppdraget utvidet til å bidra til sosial utjevning, redusere økonomisk ulikhet, likestilling mellom kjønn, etnisitet og distrikt. I dag er medfører endringer i arbeidslivet behov for ny kompetanse og livslang læring. Dette viser at samfunnsutviklingen endrer samfunnsoppdraget for LK, og følgelig at digitaliseringsstrategien ble endret.
Digitalisering og tjenesteutvikling
Samfunnsutviklingen har skapt behov for mer sammenhengende tjenesteutvikling på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer. Såkalte «livshendelser» eller «sammenhengende tjenester» er blitt bærende for digitaliseringen, noe som gir nye utfordringer for begrepsharmoniseringen og digitaliseringen.
Et eksempel: Livshendelsen «å få barn». Hvordan få barn? adopsjon, fosterhjem, surrogati, normal graviditet. Hva er mors situasjon? Enslig forsørger/gift, rusmisbruker, under fattigdomsgrensen. Hva er barnets situasjon? Barn med sammensatte behov, skam, ekstra behov for hjelp, påtvunget hjelp.
Et annet eksempel kan være det å etablere en bedrift. Registrering i BR og avtaler med eksterne aktører. Ansettelse av utenlandsk arbeidskraft krever kontakt med UDI, politiet, Nav og kommunen. Firmaet får oppdrag i privatmarkedet (formalkrav/standardkontrakt), eller i bedriftsmarkedet (anbudsinnbydelse, tilgang til regnskapsdata), de betaler ut lønn som må sammenlignes i forhold til minstelønn, etc.
Dette krever aktørsamarbeid på tvers av sektorer, forvaltningsnivåer – og på tvers av offentlig og privat sektor. Datafangstleverandører blir samarbeidspartnere; brukerne blir produsenter og ikke bare konsumenter, begreper må forstås på tvers av verdikjeder, og kravene til klart språk blir større (jfr. «utholdt omsetning»).
Begrepsharmoniseringens «skyggesider»
Men er målet at begrepene alltid skal ha samme innhold og betydning på tvers av tjenestespekteret, slik at det blir lettere å dele data på tvers av sektorer? Utfordringene med dette ble godt illustrert av Liv Simonsen fra Lånekassen:
Studentene får rentefritak (nå kalt «rentesletting!»). LK måtte finne et konkret begrep de kunne bruke for å automatisere den ordningen, og valgte det begrepet som Nav brukte, nemlig «registrert arbeidsledig» som innebærer at en «ikke er i arbeid, men også arbeidssøkende». Strategien bak valget var at en ikke skulle lage nye begreper dersom en fant hensiktsmessige begreper i andre etater og kunne bygge på andre offentlige etaters saksbehandling. Dette kalles «tillitskjede».
Men det er ikke ubetinget gitt at en slik «tillitskjede» alltid skal brukes selv om det var hensiktsmessig her. Liv vektla at det kanskje ikke alltid er viktig at alle begreper har identisk innhold; det kan være viktigere at de er godt definert i den konteksten som de brukes i. Og det er det opp til den enkelte etat å avgjøre.
Harmonisering er altså ikke et mål i seg selv. OECD har da også for flere år siden sagt at digitalisering og begrepsharmonisering setter likebehandlingsprinsippet i offentlig sektor under press. Det er en demokratisk utfordring å finne balansen mellom likebehandling og individuelt tilpassede tjenester.
Terese Bjerke fra Origo pekte også på utfordringen som ligger i at etatene blir mer og mer avhengig av hverandre, nettopp på grunn av begrepsharmonisering og deling av data. Når den enkelte etat kan være en avgjørende innsatsfaktor for en annen etats data- og tjenestekvalitet, kan dette både være et problem i seg selv, men også begrensende på innovasjon og nytenkning.
Samfunnsutviklingen krever nyutvikling av offentlig tjenesteproduksjon. Begrepsharmonisering og deling av data er sentrale virkemidler for å få det til. Juristene må her komme mer «på banen». Men samtidig har dette utfordringer som går ut over jussens rammer. Kjør debatt!
Datadeling må belønnes om vi skal lykkes med digitaliseringsstrategien
