Sist uke ble «deling av data» tema for Statsministerens Digitaliseringsutvalg. Det er en milepæl for digitaliseringen. Men det har vært «a long and winding road» før en har kommet dit.
I Regjeringserklæringen fra Granavolden sies det at «(t)jenesteutviklingen må ta utgangpunkt i den enkeltes behov og bli mer samordnet på tvers av nivåer og sektorer. Det skal legges til rette for et større mangfold og mer valgfrihet i offentlige tjenester».
«Deling av data» er her helt sentralt for å nå et slikt mål. La oss se på noen viktige tiltak som er gjennomført de senere årene, og som har gjort at dette nå er blitt et tema for statsministeren.
Etatene må dele data
For ett år siden støtte dette på to problemer: Det var uvilje mot å dele data når gevinsten lå hos den etaten som mottok dataene. Det ble også hevdet at grunnlaget måtte være en lovhjemmel; digitalt samtykke var ikke tilstrekkelig.
Dette er nå endret. I det nye Digitaliseringsrundskrivet er «lovhjemmel» rettet til «rettslig grunnlag» som omfatter både lovhjemmel og digitalt samtykke. I tillegg sies det at "utveksling av data som andre offentlige virksomheter har krav på, skal prioriteres".
Ekspedisjonssjef Jan Hjelle har i en e-post til meg 9. januar presisert at det betyr at etatene «skal prioritere å legge til rette for at andre offentlige virksomheter, kan gjenbruke virksomhetens data. Dette gjelder uavhengig av om den etaten som skal gjenbruke data har sitt rettslige grunnlag for bruken av dataene i lov/forskriftshjemmel eller i samtykke. Formålet er å forhindre at offentlige virksomheter nedprioriterer deling av data der for eksempel gevinsten først og fremst kommer hos andre». (Mine uthevinger).
Det har også skjedd en del på lovgivningen siste året: 32 tjenester fra Skatteetaten kan nå dele data med kommunesektoren. Også på semantikk-området har det skjedd mye. Etter initiativ fra Altinn har NAV og Skattetaten redusert antallet ulike betydninger av sentrale begreper som «lønn» og «samboer».
Deling av data gir store besparelser
Flere etater har i de senere årene endret tankesett. En ser samhandlingen mellom etater og mellom etatene og privat sektor som en del av en verdikjede. Det er ikke bare «silo-organiseringen» som har vært til hinder for å se utover egen virksomhet. Det er like mye ulike regjeringers definisjon av at «digitaliseringen» må skille mellom innbyggertjenester og tjenester til næringslivet.
Dette tankesettet har ført til at Næringsdepartementet (gjennom Altinn) skal ha fokus på næringslivet; Kommunal- og moderniseringsdepartementet (og dets forgjengere) skal ha fokus på innbyggertjenester.
Men samfunnet er mye mer sammensatt enn som så. Når en innbygger blir uføretrygdet, må data hentes inn fra arbeidsgiver og forsikringsselskap. Når en privatperson kjøper bil, involverer det en rekke offentlige og private aktører (toll, avgifter, bilforretning, importør etc). En skal heller ikke være syk lenge før en ikke bare møter det offentlige helsevesenet, men også private aktører som fastlege, apotek, fysioterapeut osv. Innbygger- og næringslivstjenester er derfor tett sammenvevet; deling av data må skje i hele verdikjeden.
Dette har ført til en lang rekke samhandlingsprosjekter mellom offentlig og privat sektor. Mest kjent er DSOP-samarbeidet mellom finansnæringen og Skatteetaten/Altinn, NAV, Politiet etc. Flere er planlagt, bl.a. Oppgjør etter dødsfall, og forslaget om at lønnsrelaterte data bør leveres direkte fra Altinn til private pensjonsleverandører. Et annet eksempel er A-ordningen som forenkler innsending av lønns- og arbeidsforhold fra arbeidsgiver til staten. Det politikerne nå har forstått, er at slike prosjekter dette gir flere milliarder kroner i gevinst for både næringsliv og offentlig sektor.
Det har oppstått en ny dynamikk i samspillet mellom kommune og stat
Et annet viktig utviklingstrekk er at samhandlingen mellom kommunesektoren og enkelte statlige etater har endret karakter.
Det har i alle år vært en problematisk samhandling mellom stat og kommune. Sett fra kommunens side forstår ikke staten hva kommunene driver med. Det fikk Direktoratet for e-helse erfare da de skulle gjennomføre den nasjonale ehelse-strategien som innebærer et nærmere samarbeid mellom spesialisthelsetjenestene (sykehusene) og primærhelsetjenestene som i hovedsak utføres av kommunene. Men dette ble en erfaring som ble snudd til noe positivt.
Initativet til felles digitale løsninger mellom kommune og stat har nå KS og store kommuner som Oslo, Bergen og Stavanger som drivkraft i samarbeid med statlige etater. Det har resultert i en rekke IKT-løsninger, f.eks. Knutepunkt for velferdsteknologi og DigiHelse (digital kommunikasjon mellom innbyggere og kommunal helsetjeneste). Kommunesektoren har også tatt initiativ til et samarbeid med Bufdir (Barne-, ungdoms- og familidirektoratet) om IKT-løsningen DigiBarnevern. I samarbeid med NAV har en utviklet DigiSos (digital søknad om økonomisk sosialhjelp), osv. Alle disse prosjektene innebærer deling av data på tvers av forvaltningsnivåer, og gir store gevinster for brukerne, kommunene og statlige etater.
Men like viktig er den side-effekten det har hatt på samarbeidet mellom kommune og stat: De har bidratt til en finansiell dugnadsinnsats mellom staten og kommunesektoren, kalt DigiFin for finansiering av digitale fellesløsninger. Det har også gitt styreorganene for helsesektoren (Nasjonalt ehelse-styre) og for kommunesektoren (KommitRådet) en mer praktisk orientering og dermed større legitimitet og forankring i brukergruppene. Dette er en motsatt utvikling av hva det statlige samordningsorganet Skate har hatt. (Regjeringen har bedt om at Skate-samarbeidet nå blir evaluert; dette gjennomføres i disse dager).
Driveren er forvaltningsutvikling
Det er også kommet en erkjennelse av at det ikke er teknologiutviklingen som driver «digitaliseringen», men forvaltningsutviklingen, dvs. viljen og evnen til å se hvordan oppgavene kan gjøres annerledes og i samarbeid med «kundene».
Vi så det allerede i 1998 da Skatteetaten innførte «(delvis) forhåndsutfylt selvangivelse». Det hadde mindre med teknologi å gjøre enn at det var en bevisst endring av «forretningsmodellen» fra å være et kontrollorgan til å bli en serviceinstitusjon. Det samme ser vi i dag med Lånekassen, NAV, Statens Vegvesen etc. Deres vellykkede «digitaliseringstiltak» har utgangspunkt i forvaltningsutvikling og endret bedriftskultur som forutsetning for «digitalisering». Den kulturelle utfordringen er at en tvinges til å se utviklingen av nye tjenester i et helhetlig perspektiv som trekker inn både brukerne og eksterne aktører. Samarbeid med andre etater eller privat sektor har også vist seg å ha en egenverdi utover selve arbeidet med IKT-løsningen.
Den lange og kronglete veien
En av grunnene til at dette har vært en lang og kronglete vei, skyldes også teknologene. «Deling av data» - med sine semantikk-utfordringer, API-løsninger og GDPR-lovgivning – har vært et tema som er vanskelig «å selge» til ledere, beslutningstakere og politikere. Pia Virmalainen Jøsendal, som er en av dem som har jobbet mye med dette, hadde noen gode refleksjoner om dette for et par år siden.
Siden den gang har imidlertid mye skjedd. Både statlige etater og kommunesektoren har kunnet vise frem konkrete resultater med stor verdi for innbyggere og næringsliv. Holdninger og kultur har endret seg. Samarbeid har blitt normen og ikke unntaket. Men ikke minst har samarbeidet mellom Difi og Altinn på opertativt nivå gjennom arbeidet om informasjonsforvaltning og felles datakatalog, hatt stor betydning.
Det betyr ikke at jobben er gjort, målet er nådd, eller at vi er ved veis ende. En rekke strategiske og forvaltningspolitiske utfordringer må diskuteres grundigere.
Men det endrer ikke det faktum at «deling av data» er blitt viktigere enn noensinne, og at «digitaliseringen» i – og av – forvaltningen, har nådd et nytt nivå.
