Jeg må innrømme at jeg har vært skeptisk til Digitaliseringsrådets betydning og effekt på digitaliseringen i forvaltningen. Men jeg har endret syn, ikke så mye på grunn av de rådene de gir, men ut fra hvordan de jobber, hvilke observasjoner de gjør og hvilken rolle de spiller.
Digitaliseringsrådets rolle: Digitaliseringsrådet har skrevet en ny rapport om sitt arbeid i 2018. Når en leser rapporten, får en inntrykk av at mange etater og prosjekter er usikre og søkende i sitt digitaliseringsarbeid. I slike situasjoner ville en normalt gått til sine respektive departementer for å få innspill og råd. Men det hadde vært gjennom en formell styringsdialog, og ikke på grunnlag av den faglige kompetanse som etatene/prosjektene etterspør.
Digitaliseringsrådet på sin side er et fagorgan som stiller relevant kompetanse og innsikt til rådighet, er imøtekommende og støttende i sin tilnærming, og ikke dømmende og kritisk. Dette gir en helt annen trygghet og visshet for prosjekteierne.
Denne siden ved Digitaliseringsrådets rolle er nok ikke godt nok forstått og anerkjent. Departementene har gjennom dette tiltaket «delegert» til et fagorgan som spiller en helt annen, og i denne sammenheng, positiv rolle som støtte for etatenes planer om digitalisering.
Men det betyr ikke at prosjektene ikke opplever rollekonflikter:
Når smidig utvikling møter et rigid styringssystem
Fler og fler prosjekter bruker «smidig» teknikk. Nå er nok ikke det strengt tatt riktig; det en mener er at etatene stykker prosjektene opp i deler, har tverrfaglige og selvstyrte grupper, tar sikte på hyppige leveranser og sterk involvering av brukerne.
I den sammenheng er etatene opptatt av hvordan de kan styre tverrsektorielle prosjekter. De spør derfor oftere etter råd om hvordan de skal styre et prosjekt, enn råd om behov, mål og løsning.
Et eksempel er det initiativet som Bufdir tok for å utvikle et saksbehandlingssystem for barnevernet: DigiBarnevern. Det er et samarbeid mellom et Bufdir, KS og en rekke kommuner. Dette er krevende av flere grunner:
Det ene er KS’ forhold til kommunene, hvor KS ønsker å behandle alle kommuner likt til tross for ulike størrelser. Det andre går på forholdet til Barne- og likestillingsdepartementet hvor departementet har en tendens til å kreve mye detaljert informasjon. Departementet ønsket også å ta en styrende rolle i prosjektet ved formelt å beslutte overgang fra planlegging til gjennomføring. «Denne formen for styring blir særlig utfordrende når man jobber på tvers; det bidrar til uklare roller mellom departement, prosjektstyre og virksomhetsleder», sier direktøren i Bufdir, Mari Trommald.
Dette er et gjennomgående tema for de fleste prosjektene: Rollefordelingen mellom departement, etat og prosjekt, er uklar og/eller vanskelig. Flere sier, i følge Digitaliseringsrådet, at «departementet er god på sitt fagområde, men ikke som sparringspartner på digitalisering».
Digitaliseringsrådet sier det ikke finnes noe fasitsvar på hvordan prosjektsamarbeid på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer skal skje. Et hvert prosjekt må finne sin egen modell. For egen del vil jeg imidlertid legge til at det er større effekt i å bygge relasjoner mellom likeverdige parter i et prosjektsamarbeid, enn i en formell styringsstruktur. Formell styring gir liten gjennomføringskraft for å få ting til å skje i praksis.
Dette setter også søkelyset på et annet forhold som har vært grunnleggende i planleggingen av digitaliseringen i forvaltningen:
Slutt på «konseptevalueringer»?
Prosjektet GeoLett er et samarbeid mellom Direktoratet for byggkvalitet (DBIK), KMD, KS og Kartverket. Prosjektet går ut på automatisk innhenting av data med god datakvalitet slik at plan- og byggesaksprosessene kan automatiseres.
Det begynte med en såkalt «konseptevaluering» i 2013, men den ble stoppet i 2014 fordi, som daværende direktør i DiBK, Morten Lie, sa: «før vi var ferdige med kravspesifikasjonen og hadde søkt om penger, så ville toget ha gått». I stedet for å planlegge for et system som etter forvaltningens regler krever omfattende konseptevaluering, stykket de prosjektet opp i deler, og engasjerte markedet og andre aktører i en dialog for å utvikle de løsningene de ønsket. De valgte det de kaller en lærende tilnærming.
Digitaliseringsrådet bruker dette som eksempel på at for mange etater arbeider for lenge med å spesifisere en løsning før de involverer leverandører og brukere. Digitaliseringsrådet gir nå aktivt råd om å ta kontakt med markedet på et tidlig tidspunkt. «Ved å gå tidlig i dialog med med potensielle leverandører kan virksomhetene få løsningsforslag som de ellers ikke ville ha vurdert», sier Digitaliseringsrådet.
Hvordan øke handlingsrommet for etatsledelsen?
Et felles trekk for alle de foreslåtte prosjektene er at etatene etterlyser større handlingsrom i forhold til departementene. Digitaliseringsrådet går naturlig nok ikke inn i en mer grundig drøfting av dette, men observasjonene de gjør gir grunnlag for noen refleksjoner:
På Forvaltningskonferansen i fjor ble det lagt frem en rapport fra Difi som bar den lovende tittelen »Tre nøkler for å øke ledernes handlingsrom». En av «nøklene» var å «styrke koblingen mellom sentralt initierte og lokalt initierte effektiviseringstiltak». Samtidig sies det at «ledere må skape kultur for endring» og at «ledelsen i den enkelte virksomhet sitter på nøkkelen til å skape en kultur for endring».
Og så kommer det: «Det fordrer bedre styring og mer tillit». Men det burde vært «omvendt»: «Mer tillit og mindre styring».
Målstyringen i forvaltningen har vært gjenstand for kritikk av mange over tid. Produktivitetskommisjonen fremmet f.eks. en klar kritikk av den detaljerte målstyringen: «Etatens ledere makter, tør eller prioriterer ikke å håndtere intern motstand mot omstilling, (men) finner det bekvemt å skyve detaljerte føringer fra departementet foran seg».
Det er altså styringssystemet som er hindrende for å oppnå den dobbelte målsetningen om bedre styring og mer frihet i digitaliseringsprosjekter.
Dette har man tatt konsekvensen av i Sverige og Danmark. Eksisterende styringskonsept har negative effekter på digitaliseringen, sier de. De har derfor innført tillitsbasert styring hvor departementene går ut fra at etatslederne har forstått de politiske føringene, og at de har tilstrekkelig kompetanse og motivasjon til å gjennomføre endringer. Det krever en ledelses- og styringsform som er fri for detaljert etatsstyring.
De fleste prosjektene som Digitaliseringsrådet har hatt til behandling, har dreid seg om:
- Etablering av små, autonome grupper
- Fokus på brukerinvolvering og livshendelser som grunnlag for digitalisering
- Aktør- og nettverkssamarbeid med andre etater og med markedet.
Alt dette krever en helt annen styringsform både fra etatenes side, og i forholdet mellom etat og departement.
Det mangler ikke på ambisjoner for bedre ledelse og styring i forvaltningen, slik også den ovennevnte Difi-rapporten gir uttrykk for. Men en kommer stadig tilbake til at mål- og resultatstyring er hovedkriteriet for god styring. Stilt overfor slike motstridende signaler, kjemper de beste ledere på alle nivåer en ensom kamp med seg selv, sine nærmeste overordnede og «systemet» for å øke handlingsrommer for god ledelse i digitaliseringsarbeidet.
«Etatene må føle at de har departementet i ryggen når de jobber annnerledes, sier Morten Lie. «Kanskje vi skulle lage en veileder i smidig etatsstyring?» spør han – retorisk.
Digitaliseringsrådets rapport har mange interessante observasjoner, og er en langt bedre indikator på hvordan tilstanden i digitaliseringen i forvaltningen er, enn hva mange konsulentrapporter forteller. Den bør derfor leses av alle etats- og prosjektledere som sysler med digitalisering.
