Da Difi ble etablert for 10 år siden, var oppgavene å ha et helhetsperspektiv på forvaltningen, og å etablere en kunnskapsbasert forvaltningsutvikling som en forutsetning for forenkling, fornyelse og effektivisering av offentlig sektor. Altså det vi i dag kaller «digitalisering».
Men har «digitalisering» og «forvaltningsutvikling» hatt den samspillende rolle som var forutsetningen? Har Difi lykkes i sitt arbeid med at «forvaltningsutvikling» er blitt en forutsetning og driver for «digitaliseringen»?
Den første oppgaven Difi fikk var å utvikle et «samhandlingsnav», som senere ble til ID-porten. Ikke noe galt i det, men det førte til at Difi fra første stund ble en operativ enhet for å utvikle praktiske og felles «IKT-produkter» for hele forvaltningen. Denne operative rollen er stadig senere blitt videreutviklet. Kilder både innenfor og utenfor Difi har fortalt meg at de er glade for denne rollen, da den gir større legitimitet enn å produsere «forvaltningsrapporter». Det er et logisk argument. Men hva er konsekvensen?
Hva er forvaltningspolitikk?
Forvaltningsutvikling er å stille det grunnleggende spørsmålet «har vi en stat og en offentlig forvaltning som er effektiv i forhold til dagens – og ikke minst – fremtidens utfordringer?»
Forvaltningsutvikling har to perspektiver: både omstillingen i offentlig sektor, dvs. hvordan forvaltningen totalt sett skal bli mer effektiv og produktiv, men også omstillingen av offentlig sektor, dvs, hvordan samspillet og grenseflaten mot privat sektor kan effektiviseres.
Forvaltningsutvikling henger også sammen med forvaltningspolitikk. I begrepet ”politikk” ligger et bevisst målrettet forhold mellom mål og virkemiddelbruk. Forvaltningspolitikk er et virkemiddel for å se om f.eks. «digitaliseringen» når mål som økt produktivitet, rettsikkerhet og likebehandling i tjenesteutviklingen, effektiv ressursbruk og bidrag til demokratisk utvikling.
Dette er sentralt i rollen som «strategisk premissleverandør» til regjeringen om hvordan forvaltningen kan omstilles som følge av endringer i teknologi og i omgivelsene.
Hvordan har Difi klart denne doble oppgaven?
Ledelse i omstillingsprosesser
Et sentralt element i forvaltningsutviklingen er ledelse. Difi har tidligere arrangert såkalte «strategisk IKT-kompetanse»-seminar, som søker å gi etatsledere større forståelse og innsikt i IKTs betydning for endring av virksomheter. En videreføring av dette er nå planlagt i form av en »Digital kompetansemodell», en oversikt over hvilke kompetanser som er de viktigste for å ledei en «digital transformasjon».
Men er det er der problemet ligger? Det finnes mange eksempler på «IKT-skandaler» og store budsjettoverskridelser som ikke har noe med etatslederens såkalte «manglende» IKT-kompetanse å gjøre. Tvert om pekes det på i en rekke fagbøker/undersøkelser at ledelsesutfordringene er noen helt andre:
- Uklar rollefordeling etatsleder – departement
- Faglig integritet under press
- New Public Management uegnet som styringsverktøy etc.
I tillegg er kulturen i etatene beslutningsorientert, men ikke leveringsorientert, mens politikken er ressursorientert og ikke resultatorientert.
Den holdningen at alt hadde vært så mye bedre dersom etatslederne hadde hatt mer IKT-kompetanse, står også i sterk kontrast til kravet om at etatslederne må kunne det fagområdet de skal lede bedre. De må forstå det de skal endre, som forfatterne av dette innlegget sier.
I den sammenheng trekkes riksarkivar Inga Bolstad frem. Hun har «IKT-kompetanse», men etter eget utsagn ikke noen fagkunnskap innen arkiv eller historie. Hun mener selv at hun er en generell ledertype med spesiale omstilling av større organisasjoner. I den omstilling og digitalisering Arkivverket nå skal gjennom, pekes det i en artikkel her i digi.no fra styreleder i Arkivrådet at utfordringene her er langt mer enn IKT-kompetanse og fagkunnskap om arkivfunksjoner: «De må kunne møte de store gutta, få en plass rundt bordet, og ha nødvendige ressurser til å ta det ansvaret de trenger».
Slik vil det være i de fleste etatene – ledelsesutfordringen er noe mer enn «strategisk IKT-kompetanse».
Digital samhandling er forvaltningsutvikling
«Digitaliseringen» går for sakte, sies det. Det som imidlertid slår en ved lesing av en rekke rapporter om dette, er at de fleste av hindringene går inn under kategorien «forvaltningsutvikling», som f.eks. manglende etatskultur for samarbeid, men også mangler i målstyring og tildelingsbrev. Digitaliseringsrådet sier i sin rapport at «vi vet at enkelte virksomheter har spurt om å bli målt på gevinster på tvers av tjenestekjeder uten å ha fått gehør i sitt departement». Det må jo bety at det ikke er teknologien som er stoppfaktor.
Oppgaven om å se helhet og sammenheng er blitt borte. Ekspedisjonssjef Jan Hjelle i KMD sa i fjor høst at forvaltningsoppgavene til departementene var blitt nedtonet og er til dels helt fraværende. Helhetsperspektivet har forvitret, departementene har blitt politiske sekretariater, og er mer fragmentert enn tidligere.
Samtidig er behovet for en slik helhetstenkning i dag større enn noen gang. Allerede i 2006 sa OECD at «offentlig forvaltning må foreta tilpasninger til endringer i samfunnsmessige behov, uten at hensynet til helhet eller demokratiske og forvaltningsmessige verdier går tapt». Allerede den gangen advarte man mot at «digitaliseringen» vil kunne føre til at offentlige tjenester blir differensierte og fragmenterte dersom en ikke ser forvaltningsutvikling og digitalisering i sammenheng.
I kommende nummer av Stat & Styring (3/2018) peker jeg på at «digitaliseringen» av f.eks. kommunale tjenester, kan føre til forskjellsbehandling i form av ikke bare ulik kvalitet, men også ulik betaling for f.eks. barnehageplass og sykehjemsplass, fordi man ikke ser helheten i samspillet mellom «forvaltningsutvikling» og «digitalisering». På sikt er dette både et rettssikkerhetsproblem og en utfordring for den demokratiske legitimitet.
Difi har i en tidligere rapport pekt på noe de kalte det «Den gjenstridige samhandlingen», og beskrev det som at endringer i omgivelsene skjer så raskt og uforutsigbart at tradisjonelle teknikker ikke er relevante og gode nok. De sier at «dette stiller krav til en forvaltningsutvikling som legger bedre til rette for samordningshensynet». Jeg kommenterte det den gangen med at «det er ikke nødvendigvis slik at endringene i seg selv er komplekse, men at de utfordrer aktørenes egne agendaer». Og la til at sammenhengen mellom «digitalisering» og «forvaltningsutvikling», ikke er tatt med i den rapporten.
Difis rolle
Difi skulle altså ta et helhetsperspektiv på forvaltningen og utvikle en kunnskapsbasert forvaltningsutvikling som grunnlag for digitaliseringen.
Slikt har det ikke gått. Det er ikke bare Difis skyld. Eierdepartementet er også ansvarlig. Men resultatet er at Difi ikke har evnet å være en «strategisk premissleverandør» til departement og politikere, eller en vesentlig «endringsagent» overfor den enkelte etat. Oppgaven er i all hovedsak å utvikle felleskomponenter, som de gjør, ikke alltid alene og ikke alltid i full harmoni med andre. Dette er en viktig og nødvendig funksjon. Men forvaltningsutvikling er det ikke.
Da Difi ble evaluert for noen år siden, var en av konklusjonene: »Å forvente at Difi på egenhånd skal kunne fylle forventningen om å være aktiv pådriver for samordning, endring og fornyelse i forvaltningen, fremstår nokså urealistisk. ….. Difis nåværende mandat, oppgaveportefølje og ulike roller legger ikke godt nok til rette for å kunne ta en slik rolle».
Den konklusjonen gjelder den dag i dag.
(For de som ønsker å lese mer om dette temaet, anbefales boken «En effektiv offentlig sektor» av Rune J. Sørensen og Carlo Thomsen, Universitetsforlaget, 2018).
