Professor Frank Aarebrot tok like før han døde til til orde for å legge de styringsprinsipper som i dag gjelder i offentlig sektor, på historiens skraphaug.. Det gjorde han rett i. Det er viktig at dette nå følges opp, fordi dette er ett av elementene som sinker «digitaliseringen» av offentlig sektor.
Strategisk IKT-kompetanse
Regjeringen tok for 4 år siden initiativ til et ledelsesutviklingsprogram i staten hvor fokus er «strategisk IKT-kompetanse». Hensikten var å øke kompetansen hos etatsledere om hvilken betydning IKT har for effektivisering og omstilling av offentlig sektor. På den måten skulle en «få fart» på digitaliseringen.
Men kompetanseheving på det IKT-faglige – selv om det kun dreier seg om det strategiske – er bortkastet dersom en ikke også endrer ledelses- og styringsprinsippene. Den teknologiske utvikling medfører at selve lederrollen endres. Lederegenskaper som administrasjon, koordinering, utredning og kjennskap til forvaltningen, må vike plass for evne til kreativitet, tverrfaglig samarbeid og «prøve og feile»-metode, samt gjennomføringsevne. Vektleggingen i et lederutviklingsprogram kan ikke legges på kompetanseutvikling i seg selv, men på endring i selve lederrollen.
Statens styringsfilosofi – New Public Management
Det er her ledelses- og styringsprinsippene i staten kommer inn som en sperre for digitalisering og innovasjon. Prinsippet heter New Public Management (NPM), og ble innført i offentlig forvaltning allerede i 80-årene (selv om selve begrepet ikke oppsto før i 1990). Det var ment som et virkemiddel for å høyne effektiviteten og redusere kostnadene i offentlig sektor.
Denne filosofien hang sammen med et mer nyliberalistisk syn på organiseringen av offentlig sektor. Sektoren burde styres mer etter prinsippene for god ledelesstyring i privat sektor; det skulle gi store økonomiske gevinster og vitalisere samfunnet. Lederne skulle gis større handlefrihet slik at etatene skulle kunne drives mer effektivt, var tanken.
Men erfaringen har vist at det fungerer motsatt. På den ene side understreket en at etatslederne skulle ha større frihet og ansvar enn tidligere, samtidig som det utviklet seg et byråkrati for resultatoppfølging fra departementene til etatene/direktoratene som – særlig etter terroraksjonen 22. juli 2011 – er blitt sterkt kritisert for å ha skapt et handlingslammende og tidkrevende rapporteringssystem. Men det førte også til at det ble mer fokus på interne reformprosesser; tverrsektorielle endringer ble mindre fokusert.
Styringsprinsippet henter som nevnt mange elementer fra hvordan privat sektor styres. Men det en overser er at dette prinsippet ble innført fordi staten – i motsetning til privat sektor – ikke har et marked som kan måle og korrigere effektiviteten av sin virksomhet. NPM ble innført for å kompensere for manglende korreksjon i adferd, enten knyttet til kostnader eller kvalitet.
Forskning har vist at metoden er mislykket fordi den ikke fører til verken lavere driftsutgifter eller økt tjenestekvalitet. Det er særlig i helse- og omsorgssektoren dette kommer til syne, den sektoren som har størst behov for «digitalisering», altså innovativ utnyttelse av ny teknologi.
Tidligere riksrevisor Jørgen Kosmo sa det slik: «Offentlig sektor styres etter for mange og for dårlige mål…. Hver etat blir opptatt av å oppfylle sine egne mål og krav, uten å se hele bildet. … Tildelingsbrevene blir rene ønskelister … det blir avstand mellom det politikerne lover og det de gjennomfører».
Regjeringens Solbergs tiltak
Regjeringen Solberg gikk opprinnelig inn for å få redusert antall mål som departementene satte til sine etater da de tiltrådte for 4 år siden. De hevder at styringsdialogen mellom departementene og etatene nå er mer preget av strategisk og retningsgivende styring, fremfor detaljstyring. Men slik er det ikke. I gjennomsnitt har hver etat 21 mål (ofte detaljerte og i konflikt med hverandre); det er bare en beskjeden reduksjon i forhold til tidligere perioder, og få av målene går på digitalisering. Samtidig er dette gjennomsnittstall; enkelte etater har langt flere mål.
Statsviteren Jostein Askim fremholdt for Produktivitetskommisjonen i 2015 at reduksjon i antall mål er mer symbolpolitikk, og at Regjeringen «ser reduksjon i antallet mål som bevis på bedre styring», samtidig som «etatens ledere makter, tør eller prioriterer ikke å håndtere intern motstand mot omstilling, (men) finner det bekvemt å skyve detaljerte føringer fra departementet foran seg».
Men den viktigste innvendingen er at dette prinsippet er hindrende for realisering av tverrgående «digitaliseringstiltak» der det kreves samordnet innsats fra flere underliggende virksomheter – det er der sektorstyringen kolliderer med etatsstyringen!
Fra målstyring til tillitsbasert styring
Både i Sverige og Danmark forkaster man nå dette styringskonseptet. Grunnen er at det har negative effekter på målsetningen om bedre produktivitet og effektivitet. Sverige går nå over til tillitsbasert styring. Fra et ledelsesfaglig ståsted innebærer dette at man sørger for at ledere og medarbeidere forstår formålet med de politiske retningslinjer og prioriteringer, og deretter tar sjansen på å stole på ledernes og medarbeidernes kompetanse og motivasjon for å gjøre en best mulig jobb.
Dette bygger på erkjennelsen av at det må et helt annet samspill mellom stat, marked og innbyggere, for å oppnå best mulig effekt av «digitaliseringen». Grensene mellom stat, marked og innbyggere har endret seg og glir over i hverandre. Offentlig forvaltning må ta konsekvensen av dette gjennom endring av arbeidsfordelingen mellom stat og marked (uttrykt gjennom outsourcing av flere offentlige tjenester), sterkere integrering av tjenesteutvikling ved hjelp av markedet (uttrykt gjennom brukerreiser og tjenestedesign som utviklingsmetoder), og sterkere samspill med privat sektor (uttrykt gjennom samtykkebasert deling av data).
Dette krever en ledelses- og styringsform fri for detaljert og mangfoldig detaljstyring. Staten og departementene må rett og slett stole på sine ledere.
I et innspill fra professor Bård Kuvås m.fl. fra Institutt for ledelse og organisasjon på BI, oppfordres derfor staten nå å gi slipp på NPM til fordel for tillitsbasert ledelse. De sier at det «i Norge ikke mangler på bruk av begreper som tillit og handlingsrom i programmer og erklæringer om regjeringens ambisjoner for bedre styring og ledelse i staten. Samtidig understrekes det enda tydeligere at økt resultatstyring er hovedvirkemiddelet for å oppnå bedre ledelse og styring».
Stilt overfor slike motstridende signaler, kjemper de beste ledere på alle nivåer i offentlig sektor en ensom kamp med seg selv, sine nærmeste overordnede og «systemet» for å definere og utvide eget handlingsrom for utøvelse av god ledelse, sier de.
Og avslutter med denne utfordringen: «Dersom regjeringen ønsker å utvise lederskap, kan den plassere ansvaret for å reformere ledelsessystemet i Finansdepartementet».
Det ville vært i Frank Aarebrots ånd – hvor en tar forskning og erfaring på alvor, og gjør endringer.
Arild Haraldsen har bidratt til digi.no med debatt, kommentarer og bokanmeldelser i mange år. Haraldsen var tidligere adm dir i NorStella, og i den anledning ansvarlig for Samhandlingsarenaenen i forskningsprosjektet Semicolon. Nå selvstendig konsulent med oppdrag innen strategisk bruk av IKT, foredrag og debattleder. Haraldsen har skrevet en rekke fagbøker innen sitt område.
