På årets Forvaltningskonferanse er temaet hvilken betydning digitaliseringen har for lokaliseringen av statens virksomhet. «Fører digitaliseringen til et redusert behov for å være fysisk til stede i hele landet?», er spørsmålet.
Akk ja. Når skal staten slutte å se seg selv i speilet, og i stedet ha en forvaltningskonferanse som tar opp det mer vesentlige spørsmål: Hvordan kan en statisk forvaltningskultur møte en stadig mer dynamisk endring i omgivelsene som følge av «digitaliseringen»?
Samtlige regjeringer har i sine ulike «IKT-planer» priset teknologiutviklingen i nesten euforiske termer. Men samtidig er disse dokumentene kjemisk fri for en reflektert gjennomgang av hvordan offentlig sektor må tilpasse seg de endringene i omgivelsene som «digitaliseringen» medfører. Disse endringene utfordrer både organisering, rolle og oppgave i forvaltningen. La oss se på seks eksempler på endringer i omgivelsene som utfordrer forvaltningen, enten på organisering, rolle eller oppgave – eller alle delene.
En dynamisk utvikling
Har offentlig sektor konkurrenter?
Det er ikke teknologien i seg selv som er den største utfordringen, men de store amerikanske IKT-leverandørene. Det er naivt ikke å tro at Facebook kan bli en potensiell stor-leverandør av helsetjenester i årene fremover; at Google vil være leverandør av trafikkovervåkningssystemer, og at Amazon vil kunne levere den nye digitale infrastrukturen – med stemmekjenning som innloggingsmekanisme (Amazon Echo). Finansnæringen har allerede begynt å kjenne trykket fra disse store amerikanske IKT-gigantene; Både Facebook og Google leverer mobile betalingsløsninger i konkurranse med bankene. Går man også noen år frem i tid, vil nye IKT-giganter dukke opp – sannsynligvis kinesiske, som vil utgjøre nye trusler – eller muligheter – for offentlig sektor.
Er brukeren i sentrum?
Regjeringen har nå knesatt at «brukeren skal være i sentrum» når nye IKT-løsninger skal utvikles. Det betyr at brukeren skal trekkes med når nye løsninger skal lages, og teknikker for å gjøre dette som tjenestedesign og brukerreiser blir nå i økende grad tatt i bruk. Det er bra. Men en må se utover det perspektivet. Et vesentlig utviklingstrekk i samfunnet er at kundene selv blir produsenter av nye tjenester. Det gjelder så vel i media-bransjen som i finansnæringen. Suksessfaktoren for at bankene har hatt høy produktivitetsvekst, er ved å la kundene selv utføre mange av de finansielle tjenester som bankene gjorde tidligere. Slik bør det være i offentlig sektor også: Brukeren skal ikke bare være med i utformingen, men også i utførelsen av offentlige tjenester.
Er offentlig og privat sektor i samme verdikjede?
Noe av det som har gjort finansnæringen vellykket her i landet, er at det har åpnet opp sin verdikjede for bidrag fra IKT-leverandører. I stedet for å konkurrere mot IKT-leverandørene, inviteres de derfor inn til et samarbeid. Noe av hensikten er å forsterke Innovasjonselementet i grensesnittet til kunden. Til nå har offentlig sektor i stor grad utviklet apper og grensnitt som er i konkurranse med privat sektor. Det er lite fremtidsrettet og direkte kontraproduktivt, og ikke minst – lite effektivt for å møte konkurransen fra de store globale aktører.
Men refleksjonen må også gå andre veien. Hva er konsekvensene av teknologiutviklingen på sikt? For å bruke en analogi fra debatten om SSBs virksomhet for tiden: Det er ikke tilstrekkelig å ha makro-økonomiske perspektiver som ser trender og prognoser inn i fremtiden, basert på empiriske data fra fortiden. En må bruke mikrobaserte modeller som viser hvordan «digitaliseringen» kan medføre endringer i adferd, nye tilpasninger, og at nye elementer kommer inn.
Noen eksempler:
- Teknologien kan i dag brukes til å forebygge sykdommer. En vil kunne f. eks. oppdage kreft langt tidligere enn i dag, og dermed forebygge at den utvikler seg til sykdom. Resultatet blir en langt friskere befolkning som lever lenger. Eller er det slik? Medisinsk forskning har vist at kroppen består av en lang rekke abnormiteter som aldri vil utvikle seg til sykdommer eller plager. Undersøkelser om føflekk-kreft har vist at teknologien kan brukes til å oppdage langt flere tilfeller av føflekk-kreft, samtidig som antall mennesker som dør av føflekk-kreft er konstant. Faren for overdiagnostikk, altså at en bruker alt for mye ressurser på helt unødvendige behandlinger som følge av «digitaliseringen», er til stede. Teknologien kan dermed bidra til feil ressursbruk i helsesektoren.
- Norge har verdens mest avansert «digitaliserte» skattesystem. Vi får ikke lenger noen skatterelaterte «dokumenter» på papir, men kun elektronisk via mobiltelefonen. Vi trenger ikke lenger en gang å bekrefte skattemeldingen. Undersøkelser om hvem det er som ringer til skatte-etaten for å få svar på skattespørsmål, viser at det er eldre mennesker i 60-årene. Men de ringer ikke for seg selv, men på vegne av sine barn i 20- eller 30-års-alderen. Eldre vet hva skatt er, fordi de har hatt et forhold til den gjennom utfylling av papirbasert selvangivelse, men for den yngre, digitaliserte generasjonen, blir «skatt» og skatteregler noe abstrakt som de har problemer med å forholde seg til. Siden all «digitalisering» går på å gjøre alt så enkelt og brukervennlig som mulig, kan en risikere å miste forståelsen og betydningen av viktige samfunnsoppgaver.
- «Digitaliseringen» har ikke noe endelig mål; den er i konstant endring. Et eksempel er Gjensidige forsikring som for noen år hadde et kostnadsproblem. De måtte kutte både filialer og mennesker, og i stedet satse på kundevennlig og kundenær «digitalisering». Det har vært vellykket. Et av de mer vellykkede digitaliseringstiltak er en app for melding av bilskade. Her kan du ta bilde av skaden, få vite nærmeste sted hvor du kan få den behandlet etc. Dette har bidratt til at Gjensidige bilforsikring nå er markedsledende på bilforsikring. Men trusselen om endringer kommer ikke fra andre konkurrenter, men fra autonome (selvgående) biler. Slike biler vil føre til økt trafikksikkerhet og mindre skader, ergo vil inntektsstrømmen fra bilforsikring stupe. De må tilpasse seg, ikke ved å tilby bedre bilskade-app, men ved å gå inn i helseforsikring. De vil altså endre adferd ved å gå inn på områder som berører offentlig sektor.
En statisk forvaltningsstruktur
De ulike regjeringer har i sine «strategiske IKT-planer» hatt en dynamisk - og særdeles entusiatisk – holdning til selve teknologiutviklingen, men en statistisk holdning til hvordan «digitaliseringen» vil endre selve forvaltningsstrukturen. OECD sa allerede i 2005 at ”(forvaltningspolitikk) er å organisere offentlig sektor på en måte som muliggjør tilpasninger til endringer i samfunnsmessige behov, uten at hensynet til helhet eller demokratiske og forvaltningsmessige verdier går tapt. Regjeringer med fornyelse på dagsorden må være lydhøre for ulike gruppers forventninger og behov».
Dette er i strategi-litteraturen kalt «wicked problems», eller «garnnøste»-problemer som er et bedre uttrykk på norsk. Det betyr at omgivelsene endrer seg så raskt og uforutsigelig at tradisjonelle teknikker for å håndtere dette, ikke er relevante og gode nok. Teknologiutviklingen fører til en endret arbeidsfordeling, og dermed også til en maktforskyvning mellom offentlig og privat sektor. Det er ikke nødvendigvis slik at endringene i seg selv er komplekse, men at de utfordrer aktørenes egne agendaer.
Dette kan ikke løses ved kun å se seg selv i speilet; omgivelsesfaktorene må trekkes inn i problemløsningen. Hvordan kan innbyggere og næringsliv være premissgivere for bedret «digitalisering»? Det er denne mangelen på refleksjon over hvilke endringer forvaltningen står overfor, som er utfordringen. Ikke om «digitaliseringen» bør føre til geografisk spredning av statens virksomhet eller ei.
Forvaltningsutvikling og «digitalisering» er to sider av samme sak. Jeg undrer meg fremdeles over hvor lang tid det tar før Difi forstår det.
Arild Haraldsen har bidratt til digi.no med debatt, kommentarer og bokanmeldelser i mange år. Haraldsen var tidligere adm dir i NorStella, og i den anledning ansvarlig for Samhandlingsarenaenen i forskningsprosjektet Semicolon. Nå selvstendig konsulent med oppdrag innen strategisk bruk av IKT, foredrag og debattleder. Haraldsen har skrevet en rekke fagbøker innen sitt område.
