Norge var tidligere et foregangsland på deling av data. Men nå har vi sakket etter i følge en rapport fra OECD. Riktignok pågår det mange gode enkelttiltak. Men disse er fragmenterte og ikke samordnet. Samlet sett kommer Norge til sakke ytterligere akterut hvis en ikke tar et krafttak. Krafttaket må bestå i bedre tverrgående styring og finansiering for å gjøre det enklere å dele data.
I kortfattet form er dette innholdet i Difis strategi for «deling av data», som ble behandlet på møte i samordningsorganet Skate 5.12. Men utredningen er preget av svak analyse, og feil strategivalg.
«Deling av data» er den viktigste enkeltfaktoren for å nå politiske målsetninger om mer effektiv tjenesteutvikling på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer, og som grunnlag for næringslivsutvikling. Men Difis utredning av dette spørsmålet hopper bukk over de viktigste strategiske problemstillingene.
Hva er «deling av data»?
Selve premisset for den konklusjonen som OECD og Difi treffer, er tvilsom. Både Kartverket og Brønnysundregistrene har i flere år lagt ut «åpne data» gratis under åpen lisens. Disse har bidratt til både næringslivsutvikling og mer effektiv tjenesteutvikling. Både A-ordningen, DSOP-samarbeidet, varsom.no, osv., er alle eksempler på deling av data som er unikt i forhold til andre land. Difi kunne selv ha bidratt mer ved å overføre de åpne datasettene i data.norge.no til Fellesdatakatalog, slik de opprinnelig planla.
Difis utredning fokuserer mye på konseptet «datasjø». Litt enkelt sagt er det samling av råvaredata som legges «åpent» tilgjengelig for andres gjenbruk. Men for at data skal ha verdi må de ikke bare tilgjengeliggjøres, men også tilrettelegges for gjenbruk. Det innebærer en nærmere beskrivelse av dataenes egenskaper (format, rettigheter, etc). Det må altså skje en verdiøkning av disse «råvaredataene», noe som ofte utgjør 8o% av arbeidet, for at de skal ha verdi for mottager.
Konseptet om «datasjø» har blitt mer aktuelt i de senere år fordi ny teknologi fanger opp langt flere data enn tidligere (gjennom sensorer og IoT), og ny programvare gjør det lettere å bearbeide disse dataene (kunstig intelligens og Big Data) for analyseformål. Primærbruken er derfor bedre analyse av egne data for å lage bedre tjenester.
Bergen kommune har slik «datasjø», som har vist seg viktig for å utvikle nye kommunale tjenester. Et eksempel er «mobiletsdata» for bedre og mer miljøvennlig trafikkstyring. Dette innbærer bearbeiding og deling av data fra andre etater, offentlige og private - «datasjøen fylles med mange fisk». Merverdien er at dette kan overføres til andre kommuner som fritt (?)kan benytte gode tjenester de ikke har anledning til å utvikle selv.
Så langt, så bra. Men Difis utredning overser at det er forskjell på stat og kommune. Det er to vidt forskjellige «markeder».
Det er vanskelig å se for seg en eller flere «datasjøer» i statlig sektor når store aktørene som Skatt, NAV, Politiet, SSB etc ikke deler data på den måten – av gode grunner. Difis analyse hopper nemlig bukk over problemstillinger knyttet til lovhjemmel, register- og dataansvar, etc hos den enkelte etat, og de samfunnsoppgaver etatene har. Det er en viktig oppgave å bekjempe datakriminalitet, økonomisk vinningskriminalitet, etc, nettopp ved samordning av data på tvers av siloer. Men dette må komme ved at sektorinteresser samordnes,lovhjemler endres, nye samarbeidskonstellasjoner etableres, etc slik A-ordningen, DSOP og andre er eksempler på. «Datasjø» er ikke et velegnet konsept i slike tilfeller.
Difi sier at selv om de store etatene klarer seg selv., har ikke de mindre statlige enhetene kompetanse og ressurser til å etablere «datasjøer», så de må hjelpes i gang på dette området. Men hvilken samfunnsøkonomisk effekt vil det ha at f.eks. Norsk Språkråd etablerer en «datasjø» av sine data. For Språkrådet mye, for de store samfunnsoppgavene staten har, lite.
Analysen ser ikke helhetsbildet i den utfordringen og muligheten som ligger i «deling av data» som strategisk konsept. Dersom en ikke setter dette inn i en forvaltningspolitisk og strategisk ramme, går en glipp av en viktig premiss for å lage en sammenhengende og tverrgående digitaliseringsstrategi.
Forvaltningspolitiske aspekter
Noen slike aspekter er disse:
- Deling av data gir gradvis endret rolle og ansvarsfordeling mellom avgivende og mottakende etat. Man får en ny gjensidighet i avhengighetsforholdet mellom aktørene. Dette krever en bevisstgjøring av roller og ansvar langt utover det tekniske samspillet.
- Behovet for deling av data oppstår fordi den etat som skal utføre sine oppgaver ikke selv besitter de nødvendige data. Dette kan løses ved en annen oppgavefordeling enn den en har i dag, f.eks. ved at flere oppgaver kan løses i færre etater. «Deling av data» er derfor et element i forvaltningsutviklingen.
- Deling av data kan ha politiske effekter på oppgaveutførelsen, og gi utilsiktede skjevheter i de politiske avgjørelser. På den ene side kan deling av data gi en riktigere fastsettelse av foreldrebidraget i forbindelse med barnehageplass; på den annen side kan deling av data mellom Arbeidstilsynet og Skatteetaten gi en endret adferd hos den skattepliktige om hvor mye en har jobbet.
- Det er ofte slik at det fra lovgivers side er med hensikt at en ikke skal dele data; reglene for tildeling av sykepenger hos NAV skal legge et annet inntektsbegrep til grunn enn det Skatteetaten har fordi formålene er forskjellig hos de to etatene.
Strategiske aspekter
Bak visjonen om en «data- og brukerdrevet forvaltning» ligger det noen grunnleggende endringsfaktorer:
- Omgivelsene stiller stadig større krav til forvaltningen, krav som ikke kan løses uten større grad av samordning, slik Difi selv tok opp i en utredning fra 2014. Jeg påpekte den gangen at «samordningsproblemer løses ikke ved å se innover, men utover»
- For å møte den utfordringen har nå flere etater endret perspektivet til å se brukerens behov som «en strøm av hendelser». Dette er utmerket illustrert gjennom historiene om »Tim» og »Tom».
Difis utredning mangler denne strategiske rammen. De setter ikke «datasjø» og «deling av data» som en integrert del av den strategien som tunge aktører har valgt for å løse samodningsproblemene. Da mister en også muligheten for å se hvordan deling av data kan gi Norge konkurransefortrinn på tvers av forvaltningsenheter, og mellom offentlig og privat sektor. Et eksempel på hvordan slike konsepter kan gi forvaltningen et «konkurransefortrinn» er NAVs visjon om fremtidens velferdsmodell og som NAV-direktøren beskrev det forleden.
Det er bred politisk tilslutning om at «deling av data» er velegnet virkemiddel til mer effektiv og innovativ tjenesteutvikling internt i forvaltningen, til å lage gode løsninger i samspillet privat-offentlig samarbeid, og som grunnlag for næringslivsutvikling. Men da må en se hele bildet. «Elefanten» må beskrives før den stykkes opp og spises del for del.
Manglende fyrtårnsstrategi
Difis forslag til konseptvalg har betegnende (!?) nok fått tittelen »noe for enhver».
Men en strategi kan ikke være altomfavnende. Den må pr. definisjon være fokusert. Den må satste på de elementer og områder som Norge har et naturlig «konkurransefortrinn» på, å velge en «fyrtårnsstrategi».
For ofte drives digitalisering frem på teknologenes og teknologiens premisser. Da overser man viktig forvaltningspolitiske og politiske perspektiver. Det gir manglende styringsevne. Difis rapport om «deling av data» er et eksempel på det. Til å ha rollen som «strategisk premissleverandør» til Regjeringen, er dette bemerkelsesverdig.
Digitalisering er politikk. Det er utfordringen som den nye digitaliseringsministeren har.
