«Skjema på nett»
Den mest utbredte form for digitalisering i forvaltningen i dag, er effektivisering av interne prosesser og en-til-en-digital dialog med innbygger/bedrift.
Dette har sin forankring i Regjeringens beslutning fra 2010 om at «skjema på nett» og «digitalt førstevalg», skulle være styrende for digitaliseringsprosjekter.
Et ferskt eksempel er at en nå kan få vigselsattesten digitalt, se Vegen til ekteskapet – steg for steg. Den prøvingsattest en mottar elektronisk, må imidlertid sendes til viglser via kryptert epost eller i brevform! Etter bryllupet sendes sakspapirene fra vigsler til Skatteetaten i brevs form! Dette er derfor verken noen helhetlig digitalisering eller representerer noen nytenkning om oppgaven og prosessen.
Disse «strategiske føringene» har vært begrensende for å utnytte det potensialet digitaliseringen egentlig har. De bidrar til å sementere silo-tenkningen ved å etablere et direkte forhold mellom bruker og den enkelte tjeneste. Dermed overser man både helheten i brukerbehovet og sammenhengen mellom de ulike offentlige tjenestene.
Men denne formen for digitalisering er enkel – ut ifra et styringsperspektiv – da det er lett for departementet å følge opp etaten siden digitaliseringen sjelden går utover etatens egne grenser.
«Sammenhengende tjenester» og «økosystem»
I Digitaliseringsstrategien fra 2019 er «gjenbruk av data», «livshendelser» og «sammenhengende tjenester» blitt de nye føringene. Samtidig sies det at «Hovedgrepene i strategien retter seg mot en tydelig brukersentrert tjenesteutvikling og mer effektiv og samordnet utnyttelse av felles IT-løsninger gjennom utvikling av felles økosystem for digital samhandling i offentlig sektor» (Min utheving).
Dette endrer digitaliseringens karakter. Horisontalt samarbeid mellom flere etater og forvaltningsnivåer, er nødvendig for å skape «sammenhengende tjenester». En økosystem-tankegang åpner opp for at data og transaksjoner fanges opp tidligere i en verdikjede. Det innebærer at vertikal integrasjon, dvs. samarbeid med aktører utenfor forvaltningens domene, blir nødvendig. Dette kalles «Compliance By Design» og er av OECD flere ganger blitt trukket frem som en anbefalt digitaliseringsstrategi for forvaltningen.
En slik strategi åpner opp for helt nye muligheter – samtidig som den møter helt nye utfordringer i form av synet på etatens samfunnsoppdrag og departementenes styringsstruktur.
Etatens rolle i samfunnsutfordringen
Regjeringen vektlegger makro-økonomiske føringer for digitaliseringen når den peker på at statens utgifter snart er større enn statens inntekter, og at dette kan gå utover kvaliteten og omfanget av offentlige velferdstjenester. Dette er en reell problemstilling som vil være førende for digitaliseringen på flere områder.
Men de etater som har økosystem-tilnærming som NAV, BR og Skatteetaten, har en helt annen strategisk tilnærming til digitaliseringen enn de som ønsker «å sette strøm på papir». De ser hvordan samfunnet endres nedenifra, det jeg kaller mikro-økonomisk tilnæring. De ser på hvordan delingsøkonomi, arbeidslivskriminalitet, innvandring, klimaendringer, deltidsansettelse, nye former for bedriftsetablering etc, avdekker helt nye utfordringer.
Dette ser man konkrete eksempler på i NAVs omverden-analyse, tilsvarende i Skatteetaten, samt i Brønnøysundregistrenes (BR) Nordic Samart Government-initiativ. Det sentrale spørsmålet blir: Hvordan kan vi oppfylle vårt samfunnsoppdrag på en ny måte i lys av endringer i omgivelsene? Oppgaven, oppdraget og ikke minst «mind-set» blir endret.
Se hva de selv sier i sine visjoner:
- NAV: «Vi skal gi god støtte til arbeidsgiver i ansettelse av utsatte grupper»
- Skatteetaten: «Hendelser av skattemessig betydning (skal) fanges opp i sanntid og håndteres fortløpende»
- BR: “The realization of Nordic Smart Government through an interoperable ecosystem of digital solutions will provide real-time business data for business-to-business and business-to-government”.
I alle disse tilfellene flyttes fokus i digitaliseringen ut av egen etat, og inn i verdikjeden til private aktører. Når NAV f.eks. sier de skal hjelpe arbeidsgivere med ansettelse av utsatte grupper, betyr det at de utvikler en tjeneste for næringslivet. Det er noe annet enn å forvalte et regelverk for trygdeordninger basert på likebehandlingsprinsippet.
Dette fører til at perspektivet endres:
- «Livshendelser» og «sammenhengende tjenester» er ment å gi bedre tilbud til innbyggere og bedrifter. Den nye strategiske analysen fokuserer imidlertid også på hvordan en kan forhindre utnyttelse av offentlige tjenester. Riktig registrering i ulike registre er avgjørende for både å øke kvaliteten i tjenestene, men det bidrar også til hindre trygdemisbruk, at bedrifter får urettmessig tilgang til markeder eller f.eks. at privatpersoner eller bedrifter unngår å betale skatt.
- Spørsmålet som stilles blir da om hvilken rolle etatene kan ha – eller ikke ha - som regulator i markedet. Forvaltningen har alltid spilt en indirekte regulatorisk rolle gjennom forvaltning av regelverk og forskrifter. Men ved direkte å være en aktør i markedet eller ved å tilrettelegge for markedskonkurranse, kan dette gi føringer og begrensninger for innovasjonsevnen hos private bedrifter. Eller at det kan føre til at bedriftene utvikler nye forretningsmodeller og tjenester til beste for seg selv og helheten.
Etatene tvinges dermed til gjennomtenkning av sin egen rolle i forhold til samfunnsoppdraget.
Styring på fremtidens premisser
Det er et sentralt styringsprinsipp i forvaltningen at etatene er selvstendige (autonome).
Noen etater har gjennom årene utnyttet dette til å ta selvstendige initiativ til prosjekter som i dag er fyrtårn i digitaliseringen av offentlig sektor. Det gjaldt i sin tid Tollvesenets TVINN-prosjekt i 1986, Skatteetatens moderniseringsprogram fra 1998, etableringen av Altinn i 2003, etc. Dette har skjedd uten noe initiativ eller styring fra verken departement eller Regjering. Alle disse tiltakene kjennetegnes av at de har sett utover etatens eget behov og utviklet løsninger for fremtidens, ikke dagens, behov.
Men selv om etatene er autonome, underlegges de selvsagt styring av tilhørende departement. Denne styringen er basert på mål- og resultatstyring gjennom de prinsipper som er nedfelt i styringssystemet New Public Management.
Men styringsstrukturen i forvaltningen i dag bidrar til å støtte opp under silo-tenkningen og det forenklede «skjema-på-nett»-perspektivet. Samtidig begrenser den utviklingen av «sammenhengende tjenester» på tvers av forvaltningen, eller av «økosystem»-baserte digitaliseringsinitiativ på tvers av forvaltning og næringsliv.
Denne problemstillingen ble tatt opp under årets Styringskonferanse, og særlig hadde Thomas Hoholm fra BI noen interessante betraktninger:
- En usikker fremtid er nå en del av etatenes ledelses- og styringsutfordring. Endringer i omgivelsene, og de utfordringer dette gir for samfunnsoppdraget, tilsier at etatene må kunne gjennomføre «delegert eksperimentering» ved å ha frihet til å iverksette risikobaserte og eksperimentelle digitaliseringstiltak.
- Departementenes styringsprinsipp kommer med det i skvis mellom konkret resultat- eller effektmåling av etatene, og det å tilrettelegge for innovasjon og nytenkning i etatene.
Etatene står derfor overfor den dobbelte utfordring det er å tilpasse seg en kompleks fremtid, samtidig som de er underlagt en lite velegnet styringsstruktur.
Digitaliseringens nye muligheter
Det er i ferd med å skje et paradigmeskifte innen digitalisering. Det gir flere utfordringer. Etatene må tenke nytt om sitt samfunnsoppdrag. Regjering og departement må tenke nytt om styringsstrukturen.
Det er det siste som er det vanskeligste. Men også det viktigste.
