Digitalisering er et ungt fag med en lang historisk tradisjon.
Hensikten med en slik tilsynelatende selvmotsigende setning er dette: Utvikling og organisering av digitaliseringen i offentlig sektor er basert på historisk tankegods som ikke tar innover seg hverken den teknologiske utvikling eller hvordan forvaltningen og samfunnet endrer seg.
Digitaliseringen i offentlig sektor går for sakte, sies det. I stedet for å hoppe til konklusjonen mange tar om mer ressurser og sterkere mandat til Difi, stiller jeg heller spørsmålet: Dersom Difi blir nedlagt, vil da dette hemme den videre utviklingen av digitaliseringen i offentlig sektor? Eller gi den større effekt og egenverdi?
Mange vil være uenig i de resonnementer som nå følger. Men hensikten er å få frem aspekter og problemstillinger som er relevante for å gjøre seg opp en mening om Difi har en eksistensberettigelse eller ikke. Håpet er at dette skal gi grunnlag for en frisk debatt om digitaliseringens fremtid i offentlig sektor.
Et historisk perspektiv
EDB ble første gang tatt i bruk i forvaltningen omkring 1970. Allerede da forelå de første utredningene om hvordan en skulle organisere EDB i staten. Mange utredninger landet på samme konklusjon: Bruk av EDB skal skje innenfor den forvaltningspolitiske og konstitusjonelle ramme som er gitt, og hvor etatene har et selvstendig ansvar for gjennomføring av slike planer. Tanker om å legge samordningsansvaret til et sentralt organ, ble foreslått, men avvist.
Det var i hovedsak to begrunnelser for dette: Den teknologiske utviklingen gikk i retning av større grad av desentralisering slik at det var mulig å flytte oppgaver og ansvar ut til etatene. Det ville bidra til sterkere motivasjon og eierskap til EDB-utviklingen, og også spre nødvendig kompetanse. Samordning måtte først og fremst skje gjennom løpende og praktisk arbeid mellom etatene.
Siden den gang har vesentlige endringer skjedd:
- Innbyggerkrav og – forventninger endrer seg så raskt og uforutsigelig at forvaltningens evne til å tilpasse seg, blir utfordret. Dette er beskrevet som »garnnøsteproblemet».
- Privat-offentlige samarbeid om digitalisering langs felles verdikjeder (helse, transport etc.) blir stadig viktigere.
- Det er større fokus på et tettere samspill mellom privat og offentlig sektor i digitaliseringen av offentlige tjenester.
I sum innebærer dette at en får en symbiose mellom offentlig og privat sektor med et gjensidig avhengighetsforhold.
Difi 2008 – 2018
Det er først med etableringen av Difi at en fikk et faglig samordningsorgan – i strid med de da vedtatte prinsipper.
Rollen skulle være «strategisk premissrådgiver», men også å utvikle felles IKT-tjenester. Den første oppgaven var å lage et «samhandlingsnav». Etter 2 års arbeid ble dette til eID-porten. Dette ble på mange måter bestemmende for Difis videreutvikling – operasjonelle oppgaver overtok for de strategiske.
Et nytt fellesprodukt kom i 2012 med «»sikker digital postboks», et tiltak som mange har ment var unødig i og med at en allerede hadde en slik offentlig postkasse gjennom Altinn. Flere store etater har valgt andre løsninger, og tiltaket har bidratt til å skape splid mellom Difi og de store, statlige enhetene.
En konsulentrapport i 2014 konkluderte med at Difi ikke hadde levert i rollen som strategisk premissleverandør, eller til samordningen i digitaliseringen. Difi foreslo selv i sitt svar at de måtte få et forsterket mandat. Politisk ledelse konkluderte imidlertid med at Difi skulle bestå som det var uten betydelige endringer. Grunnen var nok motstand fra det faglige miljøet i KMD som fortsatt ville ha sterk styring med Difi. Dette ser man ved at «det nye» var etableringen av Digitaliseringsrådet og Medfinansieringsordningen, begge underlagt KMD, men der Difi har en sekretariatsoppgave.
I 2017 kom Felles datakatalog som har stor betydning for gjenbruk av data på tvers av etater og forvaltningsnivåer. Katalogen er drevet frem, utviklet og driftet av Altinn, mens Difi har utviklet standardene for beskrivelsene av datasettene.
Omstilling skjer – uten Difi
De fleste digitaliseringstiltak har skjedd uten Difis medvirkning: A-ordningen, forenklet skattemelding for næringsdrivende, elektronisk innmelding av sykefravær, samtykkebasert lånesøknad, kommunale tjenester som Digifrid og Digisos, og digitalisert forenklingsarbeid i samarbeid med næringslivet. Altinn har spilt en stadig mer sentral rolle som digital plattform for realiseringen av flere av disse tjenestene. Innen helse- og omsorgssektoren har en også funnet det formålstjenelig å etablere et eget direktorat for digitalisering – Direktoratet for e-helse.
Det er flere grunner til at Difi ikke har vært involvert i dette, noen ganger fordi de ikke har vært ønsket i prosjektet. Mer faglig begrunnede årsaker er:
- Skatteetatens IKT-løsninger har vært basert på redesign av hele prosesser som har endret forretningsmodellen fra å være kontroll- til å bli serviceinstans.
- NAVs nye løsninger baserer seg på deling og gjenbruk av data for å tilby «kundene» sammensatte tjenester relatert til livshendelser.
- Etatene bruker digitaliseringen til å redusere sine kostnader, men også til å omstille seg til nye tjenester.
Disse eksemplene viser at «digitalisering» baseres på en interaktiv dialog med brukerne og sterk faglig forståelse for etatenes «forretningsmessige» virksomhet. Det er nærheten til «kunden» og kundeforståelsen som er drivende for digitaliseringen.
Det umulige «markedet»
Staten er fragmentert og opererer i siloer. Men det er fordi de har spesialiserte oppgaver, og fungerer konstitusjonelt med et «ministerstyre» ansvarlig overfor Stortinget. Mange etater er også store og klarer seg godt uten Difi.
Kommunene er også fragmentert, men har i all hovedsak felles tjenester. Kommunene prioterer ulikt fordi deres respektive «markeder» er forskjellig (i størrelse, befolkningssammensetning og næringslivsstruktur). Difi har heller ikke klart oppgaven å koordinere statlige aktiviteter som har konsekvenser for kommunesektoren, jfr. A-ordningen i sin tid, og moderniseringen av Folkeregisteret nå.
I 2005 ble IKT-politikken flyttet fra Næringsdepartementet til daværende Adminstrasjonsdepartementet. Det innebar en flytting av fokus for digitalisering fra næringsrettet virksomhet til innbyggerperspektivet. Den eksterne drivkraft for innovasjon og utvikling ble dermed redusert. «Brukerperspektivet» blir fraværende som driver for digitaliseringen.
Forvaltningen i 2040
Fremtiden vil se slik ut:
- Symbiosen – altså både trykket fra og den gjensidige avhengigheten av - omgivelsene vil øke. Dette vil gjøre jobben med å organisere offentlig sektor stadig vanskeligere. Behovet for reformer vil komme tett. «Eldrebølgen», klima- og miljø, og innvandring stiller nye krav til forvaltningen. Digitalisering vil være avgjørende i løsningen av disse nye utfordringene.
- Digitalisering vil ikke lenger skje gjennom langsiktige strategiplaner eller målstyring, men ved inkrementell utvikling med øving og feiling i samarbeid med sine «kunder». Deling av data vil være driveren. Det betyr at lederrollen blir mer strategisk og målorientert, mens organisasjonen som sådan, blir mer selvorganisert og selvledet.
Et sentralt organ, operasjonelt orientert og med innbyggerfokus, vil ikke kunne spille noen rolle i denne endringsprosessen.
Livet uten Difi:
- Rollen som «strategisk premissleverandør» overlates til en avdeling i Næringsdepartementet slik det var i 2005 i samarbeid med Teknologirådet.
- Drift, utvikling og forvaltning av samtlige felleskomponenter legges til Altinn, som også får ansvaret for arkitekturprinsipper og standarder. Altinn utvikles til å bli en tjenesteplattform.
- «Omstilling skjer» - men i de brukernære etater og kommuner som gis økte midler til innovasjon.
«Digitaliseringsstrategi»?
Suksessen bak enhver organisering er dens evne til strategisk endring. Det digitale og forvaltningspolitiske landskapet får stadig nye konturer. Er forvaltningen robust og fleksibel nok til å håndtere disse utfordringene? Hvilken rolle kan – om noen – Difi spille i en slik omstilling?
Regjeringen vil utarbeide ny «digitaliseringsstrategi». Men da er slike – og ikke teknologiske spørsmål – sentrale. Mitt kritiske blikk er ment å utvide horisonten i en tid hvor store deler av debatten trekker i motsatt retning ved å innsnevre perspektivet i mangel av refleksjon - og selvrefleksjon.
Arild Haraldsen har bidratt til digi.no med debatt, kommentarer og bokanmeldelser i mange år. Haraldsen var tidligere adm dir i NorStella, og i den anledning ansvarlig for Samhandlingsarenaenen i forskningsprosjektet Semicolon. Nå selvstendig konsulent med oppdrag innen strategisk bruk av IKT, foredrag og debattleder. Haraldsen har skrevet en rekke fagbøker innen sitt område.
