Etter å ha fungert i 4 år har Digitaliseringsrådet nå blitt evaluert. Ekspedisjonssjef Jan Hjelle i KMD sa under fremleggelsen av Rådets rapport for 2019 at departementet var fornøyd med Rådet, og at de nok vil innstille på at Rådet fremdeles skal være en anbefalt og ikke en obligatorisk ordning. Å gjøre Rådet til et tilsyns- eller kontrollorgan vil svekke dets rolle og gi mindre motivasjon for etatene til å søke Rådets anbefalinger, var begrunnelsen.
Jeg synes det er en klok avgjørelse. Men en fullstendig evaluering av Rådets arbeid bør også omfatte flere elementer:
Hvilken verdi har Digitaliseringsrådet?
Det er riktig at noe av verdien av Rådets arbeid ligger i måten det håndterer henvendelsene fra etatene på: Åpen og inkluderende, ikke kontrollende og dømmende, som en «dialogbasert rådgivningsfunksjon», som de selv sier. Men det var ikke gitt at det skulle bli slik. Statsråd Jan Tore Sanner sa f.eks. da Rådet ble etablert at det skulle kvalitetetsikre etatenes IKT-prosjekter. Det skal de selvsagt ikke; det ansvaret har etatene selv. Så Rådet skal ha honnør for å ha definert sin rolle annerledes enn det politikerne ønsket.
Rådet har også fra første stund hatt et bredere perspektiv på sin oppgave enn kun å se på IKT-prosjekter isolert. Allerede i sin første erfaringsrapport fra 2016 pekte de på at etatene må ha et helhetsperspektiv på sine IKT-forslag. Det innebærer å involvere leverandørene tidlig i prosessen, utarbeide alternative konsepter, og at IKT-prosjektene skal være en driver for endringsprosesser. Strengt tatt harRådet dermed gått ut over sitt opprinnelige mandat om å gi etatene råd for å kunne «gjennomføre IKT-prosjektene i henhold til tid, estimert kostnad og kvalitet».
Rådet har lagt vekt på å systematisere kunnskap og spre erfaring fra de prosjektforslagene de har behandlet. I Erfaringsrapporten fra 2017 så de på hvorfor det er vanskelig å samarbeide på tvers av etater. I 2018 fremhevet de at «smidig prosjektgjennomføring» må følges opp av «smidig etatsstyring». I årets utgave fokuseres det på «den gode historien», dvs. hvordan kontinuerlig motivasjon og involvering er nødvendig for å lykkes med endringsprosesser. På den måten har de ikke bare gitt råd til etatene, men også anbefalinger til departementene og politikerne om mer overordnede tiltak for «å få fart på digitaliseringen».
Paradoksalt nok synes etatene å være mer lydhøre overfor Rådets konkrete råd, enn departementene og politikerne overfor de anbefalinger Rådet har for «å få fart på digitaliseringen av forvaltningen».
Rådet burde derfor vært tydeligere i sine anbefalinger? La meg ta årets anbefaling som eksempel:
Den gode historien
Det ble i fjor høst gjennomført en Topplederundersøkelse som omfattet ledere i både offentlig og privat sektor. Det viktigste funnet var at «en leder i en offentlig etat føler seg – i motsetning til ledere i private bedrifter - helt alene som «endringsleder».
Omkringliggende forhold som opplevelsen av omstendelige prosesser, manglende støtte, forståelse og lav kompetanse i departementet, trange budsjetter, frykt for støy og «politisering», er vesentlige hindringer for endringsprosesser, viste undersøkelsen. «Fagdepartementene er ofte en bremsekloss», sa flere etatsledere. Det er rett og slett vanskeligere å drive endringsprosesser i offentlig sektor enn i næringslivet, var konklusjonen.
En fyrlyktpris som forplikter
Men endringsprosesser er viktige. Rådets anbefaling i år er å skape «den gode historien». Det er å forklare så godt som mulig hvordan prosjektet bidrar til bedre måloppfyllelse av samfunnsoppdraget, hvordan det konkret dekker brukernes behov og hvilke konsekvenser dette får for den enkelte ansatte. Det er underforstått at «den gode historien» ikke bare skal fungere overfor de ansatte, men også overfor departementene.
«En god historie» er allikevel ikke nok. En undersøkelse viser at selv om 80% forstår (intellektuelt) et budskap om endring, er det bare 2% som tar innover seg hvordan dette endrer deres adferd. Endringen må ikke bare gjelde internt i etaten, men også i styringsdialogen mellom etat og eierdepartement.
Dette funnet bør få konsekvenser for så vel lederrollen som styringsdialogen:
Etterlysing 1: Den modige etatsleder
Lederens opplevelse av rigide omgivelser og manglende støtte og engasjement fra departementet, må ikke være en unnskyldning, men en motivasjon for å sette i gang endringsprosesser på egen hånd.
La meg minne om hva en etatsleders eget initiativ betyr i en endringsprosess. Eksempelet er selvsagt skatteetaten: Det var ingen Stortingsbeslutning, intet regjeringsvedtak eller instruks fra noe departement som satte i gang «digitaliseringen» av skatteetaten. Det var det en visjonær og initiativrik etatsleder (skattedirektør Bjarne Hope) som gjorde. Da han fikk muligheten til å innhente skatterelaterte data elektronisk, utviklet etaten konseptet «forhåndsutfylt selvangivelse». Konseptet var ikke bare «en teknologisk løsning». Han satte samtidig i gang en endringsprosess: Skatteetaten skulle endres fra å være et kontrollorgan til å bli en serviceinstitusjon.
Slik når du KI-målet ditt, Karianne
Når en etatsleder føler at hun er «alene» uten støtte fra omgivelsene i en endringsprosess, da har lederegenskaper og lederrolle stor betydning. «Endring gjennom styringsdialog tar for lang tid – ledere i offentlig sektor må ville noe selv», sier Topplederundersøkelsen.
Etterlysning 2: Den «smidige» etatstyring
Etatslederne har derfor et selvstendig ansvar. Men det fritar jo ikke departementene (og politikerne) for deres rolle i en endringsprosess, nemlig å gjøre noe med styringsprinsippene i forvaltningen. Målstyring gjennom New Public Management ble innført i sin tid for å gjøre etatene mer effektive. Men effekten har vært motsatt: Mer målstyring fra departement til etat og mindre fokus på tverrsektorielle endringer, har ført til høyere kostnader og dårligere tjenestilbud, viser forskning. Utfordringen er i dag enda større på dette området i og med at Regjeringen i sin nye digitaliseringsstrategi fremhever «utvikling av sammenhengende tjenester innenfor livshendelser», som retningen fremover. Men det finnes i dag få incitament for samarbeid på tvers av etatsgrenser og forvaltningsnivåer, som også Digitaliseringsrådet har pekt på.
Det er altså ikke bare «den gode historien» som skal til for å få til en endringsprosess. Departementene må rett og slett stole mer på sine etatsledere.
Hvilken betydning har Digitaliseringsrådet hatt for det enkelte prosjekt?
Ett av de første prosjektene Rådet fikk til behandling i 2016, var Arkivverkets ambisiøse eArkiv-løsning. Dette forslaget ble beskrevet som å ha store mangler. Det var «ensporet, alternative konsepter var ikke vurdert, de manglet en klar retning og var preget av en rekke sprikende visjoner og mål. Dessuten hadde de ikke vurdert innvirkningen på samfunnet og eksterne interessenter».
Det var altså tilbake til tegnebrettet.
I årets rapport har Rådet vurdert Arkiverkets nye forslag til digitalisering. Prosjektet heter «innebygd arkivering» og innebærer at arkivering/dokumentasjon skal være integrert i arbeidsprosesser helt fra dokumentet blir skapt. Det forutsetter et helhetsperspektiv som omfatter alle interessenter langs en lang verdikjede. Arkiverket har valgt en innovativ og tverrfaglig tilnærming hvor «forretningsmodellen» blir utfordret, prosjektet er eksperimenterende i sin karakter og samarbeidsmodellen med interessenter er endret.
Arkivverket sier selv at de har lært av de anbefalinger Rådet ga i 2016.
IKT-Norge ut mot Støre: – Det mangler tydelig lederforankring
Rådet sier imidlertid at dette er et unntak. Det er få prosjekter som egentlig tenker nytt om sine prosesser eller «forretningsmodell». Det vanlige er å sette «strøm på papir». Motstand mot endring er der hele tiden: «Aldri har et system virket bedre enn den siste dagen det er i drift og skal erstattes med et nytt».
Rådet har åpenbart en funksjon også fremover. Men departementene må støtte etatene i deres endringsprosesser. Og etatslederne må bli mer selvstendige og modige overfor departementene.
