Mange har bedt meg utdype mine synspunkter som har stått i de siste artiklene, og beskrive hvordan jeg mener forvaltningen bør organisere digitaliseringsarbeidet. Her er mitt svar:
Hva er problemet? Det er lett å peke på at silo-organiseringen er det største hinderet for digitaliseringen i forvaltningen. Men det er allikevel galt kun å fokusere på hvordan forvaltningen er organisert. For bak dette ligger målstyring, finansiering og at Tildelingsbrevene fra departementene til etatene ikke oppmuntrer til samhandling. Digitaliseringsrådet skriver: «vi vet at enkelte virksomheter har spurt om å bli målt på gevinster på tvers av tjenestekjeder uten å ha fått gehør i sitt departement».
Det er altså styrings- og samordningsprinsippene i forvaltningen som er det største hinderet for fortgang i digitaliseringen.
«Løsningen» som foreslås, er sterkere styring ved å få utarbeidet en felles strategi for tverrgående digitaliseringstiltak for hele forvaltningen, styrt av et sentralt organ. Men det løser ikke problemet hvis en ikke samtidig endrer prinsippene for målstyring og finansiering. I tillegg vil en fremdeles ha manglende kultur for samarbeid som en bremsende faktor.
Så hvordan kan dette endres?
Teknologien endrer tenkningen om organisering
Teknologien har stor endringskraft. Kunstig intelligens, Internet of Things, Big Data etc. er alle typisk samordnende teknologier. For å få full effekt må disse brukes på tvers av etatsgrenser. Bransje- og etatsoverskridende samarbeid blir derfor driveren.
Digital21 sier om dette at «Det betyr at vi må tenke annerledes om organisering. Vi må bygge kompetanse på tvers – vi må utvikle teknologier som fungerer på tvers – vi må utvikle bedrifter som opererer på tvers – vi må utvikle regelverk på tvers – og vi må sørge for at forvaltningen også kan operere på tvers».
Et eksempel på dette er finansbransjen. Den har åpnet sin verdikjede for nye aktører med nye teknologier. Vi har fått «Fintech»-bransjen som nå driver utviklingen av finansielle tjenester. Typisk nok er det forbrukermarkedet som har vært den viktigste driveren for denne utvikling fordi det er der konkurransen er størst. Finansbransjen har på denne måten opparbeidet seg en sterk kultur for endring og innovasjon i samarbeid med andre aktører.
Et annet eksempel er oljebransjen. Den har i alle år vært en »lukket» bransje med klart avgrensede oppgaver, distribusjon og marked. Men nå har klima-, miljøspørsmål og fornybar energi kommet inn for fullt. Oljebransjen slipper nå inn bedrifter i sin verdikjede som utvikler løsninger ved hjelp av droner og roboter, kunstig intelligens og virtuell virklighet. De samarbeider med konkurrenter og helt nye aktører om dette.
Digitaliseringen skaper derfor behov for å bryte med silotenkningen og å gjøre det enklere for bransjer, bedrifter og etater å lære av «beste praksis» i andre bransjer/etater. Utfordringen er derfor å etablere mekanismer og strukturer som stimulerer til denne form for aktørsamarbeid.
Hva er alternativene til sentral styring?
Samstyring og nettverksstyring
Samstyring handler mer om selve prosessen enn om strukturen rundt samarbeidet. Det viktige er hvordan ulike aktører finner sammen mot et felles mål, i stedet for fokus på hvordan de organiserer seg for å løse oppgaven. Samstyring skjer mellom gjensidig avhengige aktører, gjennom frivillighet og tillit. Slik skiller samstyring seg markant fra sentral styring. Mens man i sentral styring har tydelige maktforhold mellom ulike aktører, hvor partene åpenbart ikke er likeverdige, møter aktører i nettverk hverandre som gjensidig avhengige og likeverdige. Nettverk vil falle fra hverandre om de ikke limes sammen gjennom idèen om et felles mål.
Tverrfaglighet skaper også nye innfallsvinkler til hva og hvordan digitale løsninger skal utvikles. Behovet for læring på tvers av etater, bransjer og fagområder er helt sentralt.
En form for nettverksstyring er det som noe misvisende kalles «markedskoordinering». Poenget er at en, for å dekke et «markedsbehov», tenker utenfor egen bransje/etat. Et eksempel er politikernes ønske om å «sette pasienten i fokus» dvs. ha en en helhetlig helsetjeneste med et samlet pasientforløp gjennom diagnose, behandling og etterbehandling. Dette omfatter en lang verdikjede fra fastlege, sykehus, apotek og primærhelsetjeneste i kommunene. Ved et slikt perspektiv flytter man fokuset for digitaliseringen ut av egen etat.
Det samme gjør NAV ved å si at brukerens behov består av «livshendelser». NAV har ansvaret for både trygdeytelser og arbeidsmarkedstiltak. I stedet for å se disse to oppgavene som to separate med ulike løsninger levert av avdelinger med ulik regelverk og kultur, tar digitaliseringen utgangspunkt i sammenhengen mellom disse to over et livsløp.
Hva kjennetegner nettverkstyring?
En etat som velger nettverksstyring, tar derfor et skritt ut av egen organisasjon/etat og blir i større grad avhengig av sine omgivelser. Digitaliseringen blir mer fokusert på resultater fremfor organisering. Samarbeidet baserer seg på god kommunikasjon, felles mål, tillit mellom deltagerene, og at gevinstene kommer alle parter til gode. Et godt eksempel på hvordan et slikt aktørsamarbeid fungerer, er prosjektet mellom finansnæringen og Skatt/Altinn som jeg har beskrevet tidligere i artikkelen Hva er innovativ digitalisering.
I denne type nettverksstyring kan man ikke benytte seg av «harde» styringsverktøy, fordi det reduserer tillitsforholdet mellom aktørene. Man kan ikke tvinge en frivillig og operasjonelt sett autonom aktør til å handle på den ene eller den andre måten. Samtidig må mandatet til den enkelte aktør være så stort at hun kan ta en avgjørelse der og da. Hvis etatsleder og de øvrige deltakerne i nettverket stadig må tilbake til sine overordende for å drøfte ulike vedtak, blir nettverket handlingslammet og risikerer aldri å komme noen vei.
Ulike former for sentral styring
I forvaltningen har en etablert to ulike former for «sentral styring». Samtidig er både organiseringen og rollene helt forskjellige. Det gjelder Direktoratet for e-helse og Difi.
Direktoratet for e-helse har et nasjonal e-helsestyre som beslutter den nasjonale strategien innenfor sitt område, og hvilke nasjonale løsninger som det skal satses på. I tillegg har de et strategisk råd som legger frem forslag til prioriteringer, basert på innspill fra et faglig råd. Til tross for denne sentraliserte strukturen, har de et verkdikjedeperspektiv på løsningene og et aktørsamarbeid i utvikling av løsningen. Formålet med organiseringen er at aktørsamarbeidet skal gi styrke og felles stemme overfor departementene, slik at god forankring oppnås.
Difi gjør det motsatte. Difi har ikke noe brukerstyre eller strategisk råd. Samarbeidsorganet SKATE var ment som det organet som sikrer initiativ og oppslutning om tverrsektorielle løsninger. Men det fungerer ikke slik. Noe av grunnen er at fellesoppgaven som SKATE samarbeidet om – Veikart for bruk og utvikling av felleskomponenter – nå er lagt til Difi. Det innebærer at SKATE mangler felles oppgave og identifikasjon. SKATE skulle gi styrke og felles stemme overfor Regjeringen, men er i stedet blitt et saksbehandlende organ for Difi.
Hvilken styringsform er best?
Ser man på de digitaliseringstiltak i forvaltningen som har lykkes best – Skatt, Altinn, NAV, Lånekassen – har de alle til felles at initiativet ikke har kommet fra Tildelingsbrev eller sentral styring. Derimot har de sprunget ut av og blitt gjennomført ved ulike former for nettverkssamarbeid, basert på tillit, tverrfaglighet og evne til å tenke nytt.
Skal en ny «digitaliseringsstrategi» overhode ha noen mening, må den fokusere på hvordan en skal oppmuntre til aktørsamarbeid og nettverksstyring, og ikke til sentral styring og organisering. Det er nye samhandlingsformer og ikke gammelmodige styrings- og organisasjonsformer som vil «sette fart på digitaliseringen» i forvaltningen.
