Hvorfor er det lettere å gi penger til bedrifter enn til permitterte, spør mange politikere. Betyr dette at Skatteetaten har større endringsvilje og fleksibilitet i IKT-systemene enn NAV?
Svaret isolert sett er interessant nok. Men det gir også grunnlag for å drøfte et mer overgripende spørsmål: «Hvor godt rustet er egentlig offentlig sektor for å levere nye digitale tjenester i en krisetid?»
Hva skjedde?
Stengningen av samfunnet for snart to måneder siden, kom som et sjokk både på private bedrifter og offentlig sektor. Endrings- og tilpasningsbehovet var enormt. Særlig var utfordringen stor for offentlig sektor. I løpet av kort tid påla Regjering og Storting Skatteetaten å utvikle en kompensasjonsordning for næringslivet, og NAV en ordning om lønnsutbetaling til permitterte.
Mens kompensasjonsordningen medførte at bedriftene fikk sine penger etter tre uker, har permitterte ennå ikke fått pengene sine snart 2 måneder etter Stortingets beslutning. Hvorfor?
Bildet er sammensatt:
- NAV klarte i løpet av få dager å lage en digital løsning for forskudd på dagpenger.
- De klarte også i løpet av 3 uker å lage en kompensasjonsordning for selvstendig næringsdrivende og frilansere som har mistet inntekt.
NAVs vilje og mulighet til endring på dette området var derfor like imponerende som Skatteetatens.
Men utbetaling av lønn til permitterte har man til nå ikke lykkes med. Hvorfor? Ifølge flere jeg har snakket med, er dette forklaringen:
- Det var relativt enkelt å lage en digital løsning for forskuddsutbetaling av dagpenger: Den baserer seg på kjente beregninger fra dagpengeløsningen. Den vil heller ikke kreve manuell saksbehandling siden det blir gjort når selve dagpengesøknaden behandles.
- Men bestemmelsen om å overta en fremtidig lønnsutbetaling krevde en løsning som var avhengig av data innhentet fra A-ordningen. Dette er en digital løsning for å rapportere opplysninger om allerede utbetalt inntekt til ansatte i en samordnet melding til NAV, SSB og Skatteetaten. A-ordningen inneholder derfor ikke data om hva arbeidsgiver har forskuttert av lønn i permitteringsperioden, og dermed heller ikke hvor mye lønn NAV skal utbetale for resten av permitteringsperioden.
- Arbeidsgivere har heller ikke hatt noe motiv for å oppdatere permitteringsinformasjon til A-ordningen siden de tidligere ikke har fått dekket utbetalt lønn under permittering.
- Skatteetatens ordning for kompensasjon til næringslivet baserer seg på opplysninger bedriftene selv sender inn. Skatteetaten kunne også trekke veksler på det gode - og kontinuerlige - samarbeidet en hadde med DSOP-prosjektet. Utfordringen for NAV var annerledes: A-ordningen har et splittet eierskap med en lang verdikjede med aktører med ulike interesser. Det var derfor vanskeligere og mer tidkrevende å få dekket behovet for nye data raskt.
A-ordningen er et av de fremste og mest vellykkede digitaliseringstiltak i offentlig sektor. Men det hjelper lite når den er utviklet til et annet formål enn det den oppgaven NAV fikk, krevde. Alle jeg har snakket med – også Skatteetaten – sier at NAV kunne greid det. Det var tidsaspektet som var problemet.
Det er altså regelverket og innretningen på den datakilden NAV skulle benytte seg av, som er årsak til manglende utbetaling. Det sier ikke noe om forskjellen i endringsvilje, omstillingsevne eller «gammelmodige» IKT-systemer mellom de to statlige aktørene. NAV og Skatteetaten hadde rett og slett ulike forutsetninger for å lykkes med tilpasningen til den krisen som oppsto.
Dette er derfor et viktig læringspunkt: Politikernes og lovgivers premisser for at forvaltningen skal utvikle en ny tjeneste, er avgjørende for hvor godt «rustet» sektoren er til å løse nye utfordringer i en krisesituasjon.
Men er det tilstrekkelig læring i forhold til fremtidige utfordringer?
«Digitalisering er et ungt fag med lang historisk tradisjon»
skrev jeg i en artikkel for en tid tilbake. Noen misforsto det til å bety at en skulle drive digitalisering på «gammelmåten» slik man gjorde med EDB. Men det var det motsatte jeg mente - en må frigjøre seg fra gammelmodig tenkning om hvordan «digitalisering» i våre dager bør drives. Det baserer seg på enkle observasjoner: Endringer i omgivelsene krever nye former for digitalisering.
Det er (minst) to endringer som her er sentrale:
- Avhengigheten av omgivelsene og deres forventninger til digitale løsninger blir stadig større. Det innebærer endringer i form av at sluttbrukerne blir medprodusenter i utvikling av nye løsninger, at samarbeid med privat sektor øker og arbeidsfordelingen mellom offentlig og privat sektor endres.
- Det er ikke langsiktige planer og strategier som er styrende for utvikling av digitale løsninger. Trenden går i retning av smidig og trinnvis utvikling av digitale løsninger ved øving og feiling.. Det innebærer å organisere digitaliseringsarbeidet i form av selvorganisering (sosialt) og teknisk skalérbarhet slik at etaten er endringsdyktig over tid.
Under paneldebatten i forbindelse med lanseringen av »IKT i Praksis 2010», leverte Hilde Tonne fra Rambøll og Arne Brandsæter fra Visma gode poenger som understøtter dette.
Innovasjon og gjennomføringskraft
Rambølls umiddelbare reaksjon på nedstengingen var at nå gjelder økonomisk styring fremfor innovasjon. Men det var innovasjonselementet som vant. I løpet av en uke var hele organisasjonen med 15 870 ansatte satt opp med hjemmekontor, og ledelsen holdt daglige krisemøter på «teams». Det umulige ble med ett mulig fordi en tenkte nytt både i forhold til hvordan en selv jobbet, men også hvordan en måtte jobbe i forhold til kundene, herunder offentlig sektor.
Hilde Tonnes poeng var at «digitale løsninger egentlig er samarbeid»; det er den menneskelige faktoren og ikke teknologien som er driveren. Holdningen endret seg fra utredning til handling – alt i løpet av en uke. «Tidligere tiders» innovasjon var å lære, beskrive endringer, foreta endringsledelse, starte en «bottom-up»-prosess og gjennomføre den i løpet av en 2-3 år. Nå ble endringen gjennomført i løpet av dager. Fordi en måtte.
Langsiktige planer vs Inkrementell utvikling
Arne Brandsæter på sin side pekte på de utfordringer offentlig sektor har i årene fremover: Helsesektoren ønsker gjennomført et gigantprosjekt (Akson) til 22 milliarder over en 10 års periode og med en samfunnsøkonomisk gevinst på 25 milliarder etter 17 år. Dette er å drive «digitalisering» etter «gammelmåten» med påfølgende stor kompleksitet og høy risiko, sa han.
Når prosjektet er ferdigstilt, er helsemarkedet helt annerledes. I dag kan vi ha «fastlegen» i lomma i form av en smart-telefon; når prosjektet er ferdig utviklet vil mange av helsetjenestene ha blitt flyttet fra sykehus til omsorgstjenesten, og mange omsorgstjenester er overført til pasienten hjemme etc.
I tillegg har prosjektet en struktur hvor det er Direktoratet for e-helse, og ikke helsetjenesten selv som har eierskap til prosjektet. Løsningen vil antagelig også bli gjennomført med tvang. Det er ingenting som tilsier at det da vil bli vellykket.
I en innovasjonssammenheng er hverken strukturen robust nok eller IKT-systemene fleksible nok til å møte en slik endring i omgivelsene, var hans poeng.
Krisen er ikke over - og det er heller ikke krisepakkene
Nå skal det etableres en ordning for lønnsstøtte til bedrifter som tar permitterte tilbake i jobb. Den skal forvaltes av Skatteetaten og være ferdig i september. Det er også planlagt en digital gjeldsrådgivningstjeneste forvaltet av NAV, og en digital løsning for bekjempelse av arbeidslivskriminalitet, forvaltet av Skatteetaten.
Ingen av disse digitale løsningene kan gjøres av etatene alene. Derfor er læringen fra «NAV-caset» og anbefalingene fra Visma og Rambøll så viktige.
