Hvorvidt digitaliseringen går fort eller sakte i offentlig sektor, er avhengig av etatens egne forutsetninger og rammer. Det er bare ut ifra en forståelse av etatens egenart at en kan si om en digitaliseringsstrategi er vellykket eller ikke. Her kommer Arkivverket som et eksempel.
Forvaltningen er lite flink til å arkivere dokumenter som har betydning for rettssikkerhet og innsyn i beslutningsprosesser. Dette er et demokratisk problem som ble gjenstand for debatt under Arendalsuken. Debatten dreide seg om alle de dårlige eksemplene på arkivering. Det gir ikke god nok forståelse for å sette i gang en endringsprosess.
Jeg savner en mer strategisk diskusjon om «digitaliseringen» av Arkivverket. I dette ligger at samfunnsoppdraget må tilpasses nye forutsetninger og endringer i omgivelsene. Ikke alt dette skyldes teknologiutviklingen.
Ny arkivlov
Nå er en ny arkivlov på trappene. Bakgrunnen for dette er en NOU-utredning. Utvalget foreslår flere endringer i de prinsipper en ny arkivlov må legge til grunn:
- Arkivbegrepet innskrenkes og presiseres. Tidligere skulle så å si all dokumentasjon i etatene arkiveres. Dette ble endret til «plikt til å dokumentere bestemte prosesser eller forhold som det er vesentlig at samfunnet får dokumentasjon om». (Min utheving).
- Arkivlovens virkeområde utvides. Som konsekvens av at flere offentlige oppgaver er lagt ut til private aktører, må også private aktører gå inn under Arkivloven. Til gjengjeld vil «forskere og næringsliv i dag og framover ha tilgang til et bredere kunnskapsgrunnlag». (Min utheving).
- Kravene til journalføring droppes. Teknologiutviklingen, sier Utvalget, innebærer at en må tenke nytt om hvordan forvaltningens prosesser dokumenteres. «Journalføringen har etter utvalgets syn utspilt sin rolle som instrument for å sikre pålitelig og ekte dokumentasjon.» Det skal i stedet erstattes med digitale løsninger, som innebygd arkivering.
Ny Arkivlov legger med dette føringer for at Arkivverket skal utføre sitt samfunnsoppdrag på en ny måte og gi Arkivverket en utvidet rolle. Denne rollen vil ikke bare omfatte lagring av historisk materiale, men også bli en Digital Kunnskapskilde som forener historisk kunnskap med dagsaktuelle data som har betydning i sentrale beslutningsprosesser av stor samfunnsmessig verdi. Pandemier og klimaendringer er eksempler på det.
En ny Arkivlov i seg selv vil ikke gi den endringen. Et lovverk er for mye fokusert på detaljer i prosessene, og ikke på formål. Derfor må en tenke strategisk på hva dette krever av endringer:
Innebygd arkivering
Ett av de praktiske tiltakene som Utvalget foreslår, er «å prøve ut nye metoder og løsninger for å bygge krav til dokumentasjonen inn i forvaltningens systemer, såkalt innebygd arkivering». Hva er det?
Innebygd arkivering er egentlig ikke noen teknologi i seg selv; det er en annen og ny måte å tenke arkivering på. Endringen legger opp til at «arkivskaper» får ansvaret for å avgjøre hvordan arkivmaterialet skal kunne gjenfinnes. Det er i hovedsak tre alternativer:
- ustrukturert søk (omtrent det samme som et «googlesøk»),
- oppgi strukturerte metadata (som du gjør i Finn.no med f.eks. «bolig» som beskrivelse)
- proaktiv tjeneste (som en byggesaksbehandler i en kommune som automatisk får opp tilgrenset og relevant informasjon i arbeidet med en byggesak). Til det siste kan en bruke kunstig intelligens.
Dette endrer også synet på hva en «arkiverings-funksjon» er. Det dreier seg ikke om å lage en sikkerhetskopi av viktige data og overføre dette til etatens eget arkivsystem. Endringen innebærer at viktige spor i systemene «merkes» slik at relevante data enkelt kan trekkes ut og langtidslagres. Dermed blir det å ha et eget «arkivsystem» unødvendig.
Hva er det strategiske perspektivet her?
I enda større grad enn tidligere bestemmes verdien av den dokumentasjon som Arkivverket senere får ansvaret for og kan nyttiggjøre seg videre av, av «arkivskaper». Samtidig er ikke «arkivskaperen» den profesjonelle arkivaren, men saksbehandleren, og samarbeidsrelasjonen knytter seg derfor direkte inn i etatenes egne digitaliseringsprosesser.
Krav til integrasjon
Tradisjonelt har etatene måttet betale leverandørene for å utvikle integrasjon mellom saks- og arkivsystemene. Siden det har vært få leverandører på dette markedet har den reelle konkurransen vært begrenset.
I de senere år har det dukket opp flere leverandører. Noen av disse tilbyr standard integrering mot frittstående arkivkjerne. Andre har innebygd arkivkjerne i sine systemer. Disse nye og innovative løsninger for integrasjoner, bidrar til økt konkurranse i markedet, bedre datakvalitet og lavere pris (gjennom mindre utnyttelse av markedsmakt).
Hva er det strategiske perspektivet her?
Arkivverket har en selvstendig interesse av å påvirke leverandørmarkedet i samarbeid med etatene, i den retning som intensjonene bak innebygd arkivering har.
Rollen som Digital Kunnskapskilde
Historiske og samtidige data kan i samarbeid mellom offentlig og privat sektor gi nye tjenester og ny kunnskap av betydning for samtiden og fremtiden. Et eksempel på det er data fra fangstfolk for hundre år siden på Svalbard, sammenholdt med nåtidig data basert på ny teknologi som gir ny innsikt om klimaendringene på Svalbard: De skjer raskere enn det man tidligere har trodd.
Den strategiske betydning av dette er at rollen som samarbeidspartner til forskningsmiljøer forsterkes og får en ny og større verdi og betydning. I motsetning til andre etater blir derfor digitaliseringen ikke rettet mot tjenesteproduksjon til innbyggere og næringsliv, men kunnskapsproduksjon til forskning og beslutningstagere. Men det betyr at rollen som «navet i et økosystem for datadeling», vil være helt annerledes enn den rollen som Skatt, Nav etc. skal spille på sine områder.
Utfordringen for Arkivverket er at rollen som Digital Kunnskapskilde til nå hverken er beskrevet eller kommunisert. Det er heller ikke beskrevet hvordan forholdet mellom den tradisjonelle oppgaven som forvalter av historisk arkivmateriale og den nye oppgaven som kunnskapskilde for effektive beslutningsprosesser for nåtidige og fremtid tiltak, skal fungere.
Hvorfor går (den digitale) omstillingen av Arkivverket så sakte?
Arkivverkets digitaliseringsprosess står overfor tre utfordringer.
Grunnlaget, for å skape en effektiv kunnskapsproduksjon i Arkivverket, er avhengig av effektiviteten i datafangsten hos etatene. I større grad enn hos andre etater, ligger derfor rammebetingelsene og forutsetningene for omstillingen utenfor etaten selv. Disse rammebetingelsene reguleres av Arkivloven, som ett nødvendig, men langt fra tilstrekkelig, virkemiddel.
Fokuset i etatene må endres fra at «arkivering» er noe som skjer i etterkant, til at det skal være en integrert del av saksbehandlingsprosessen. Samtidig er de oppgavene etatene utfører i stor utstrekning i ferd med å bli digitalisert, og i det digitaliseringsarbeidet tenkes det lite på «innebygd arkivering». Digitaliseringsarbeidet i etatene blir dermed mindre langsiktig og mer nærsynt i forhold til egne behov. Å finne balansepunktet mellom fellesskapets interesse og etatenes behov, blir en utfordring for Arkivverket.
NOU-utredningen forsøker å sette Arkivverkets rolle i sammenheng med «felles økosystem for nasjonal digital samhandling og tjenesteutvikling» basert på deling av data. Dette innebærer proaktiv kunnskapsutvikling og innovasjon som setter nye krav til etatskulturen. En etatskultur er ikke hugget i stein og kan endres. Den kan bygges om – men da må en vite hvor en skal.
Om «å måle» effektiviteten i digitaliseringen
Det er forskjell på etater som er basert på kunnskapsbasert produksjon og etater som er basert på transaksjonsbasert tjenesteutvikling. Samfunnsoppdraget er forskjellig, relasjonene bakover og fremover i verdikjeden er forskjellige, målene for hvor effektiv man er i sin omstilling og i sin måloppnåelse, er forskjellige.
