Offentlig sektor må vise til produktivitetsvekst, står det i Regjeringens Nasjonalbudsjett for 2018. Det viktigste tiltaket for å oppnå dette er «digitalisering».
Man har imidlertid ingen gode målemetoder som viser hvilken produktivitetsvekst en har av IKT-investeringer. De «lønnsomhetsmodeller» som en i dag bruker i offentlig sektor, er snevre kost/nytte-analyser tilpasset effektivisering av interne prosesser. De er ikke tilpasset den type IKT-prosjekter som offentlig sektor trenger.
Det var dette som slo meg under presentasjonen av Digitaliseringsrådets Erfaringsrapport i forrige uke. Det var bare drøyt 50 % av de prosjektene som var vurdert som inneholdt samhandling utenfor egen sektor; de fleste hadde problemer med å beskrive mål og gevinst for prosjektene, og mange etater begrenser samarbeidet med andre sektorer for å redusere risikoen i prosjektet. Samtidig sier Digitaliseringsrådet at «vi vet at enkelte virksomheter har spurt om å bli målt på gevinster på tvers av tjenestekjeder uten å ha fått gehør i sitt departement».
Dette reiser en problemstilling som går utover Digitaliseringsrådets rapport, men gjelder offentlig sektor i det hele: Investerer man i de «riktige» IKT-løsningene? Er kost/nytte-beregningene for snevre til å fange inn verdien av samarbeid mellom sektorer? Er etatsstyringen fra departementenes side med på å begrense effekten – og dermed IKT-investeringenes bidrag til produktivitetsvekst?
IKT-utvikling og produktivitetsbegrepet»
Trenden i dag er at en digitaliserer interne prosesser. Behovet i offentlig sektor er imidlertid investering i plattform-teknologi og integrerte samhandlingstjenester som strekker seg over lange verdikjeder. Og da utfordres både effektiviserings- og produktivitetsbegrepet.
Plattform-teknologi. Selve den strategiske grunnmur i offentlig sektor i dag er felleskomponenter og ulike typer registre. Det gjøres i dag betydelige investeringer i utvikling og forbedring av disse komponentene. Men siden dette er en grunnlagsinvestering for fellesskapet som gjøres av den enkelte etat, er det vanskelig å få relevant kost/nytte-analyse av en slik investering for fellesskapet.
Verdien av denne plattform-teknologien ligger både i reduserte transaksjonskostnader (enklere for etatene å finne frem til relevante data til bruk i egne systemløsninger), og i økt verdi i selve dataene da samme data kan brukes flere ganger, og i ulike sammenhenger. Dette er ikke noe hokus-pokus; Menon har f.eks. laget en modell som dekker behovet for å beregne både den bedriftsøkonomiske og samfunnsøkonomiske verdi av slike investeringer.
Integrerte samhandlingstjenester. Sintef har gjort undersøkelser om hvordan en måler effektene av digitalisering av tjenester i kommunesektoren. Eksemplene er «barnehagesøknad» og «samhandlingsmodell for oppfølging av KOLS-pasienter». Her brukes i utgangspunktet helt tradisjonelle kost/nytte-analyser av gevinster ved å digitalisere egne interne arbeidsprosesser. Funnene fra undersøkelsene viser imidlertid at verdien av slike IKT-investeringer øker vesentlig dersom en ser hele verdikjeden i sammenheng. I tillegg øker verdien dersom aktørene klarer å lage erfaringsarenaer hvor de bidrar med sine erfaringer, kunnskaper og nytenkning omkring videreutvikling.
Digitaliseringens mange dilemmaer
«Digitaliseringen» og teknologiutviklingen reiser en rekke dilemmaer. Her er noen:
- På grunn av den raske teknologiutviklingen kan IKT-løsninger som bygger på dagens teknologi-løsninger være utdatert når løsningen er ferdigutviklet. Det er en rekke eksempler på dette i både offentlig og privat sektor. Er da dette en grunn til «å vente og se» hva neste generasjon teknologi kan tilby?
- Nei: Både forskning og erfaring tilsier at investering i IKT uansett er av verdi selv om det fører til mislykket resultat. Forskning har vist at det er en sterk positiv sammenheng mellom IKT investeringer per ansatt og tilbøyeligheten til innovasjon. Et praktisk norsk eksempel på dette er den feilinvestering Ruter hadde med sitt Flexus-system; det lærte dem til å tenke nytt. Resultatet ble den adskillig mer vellykkede Ruter-appen.
- Det er en tendens til at større IKT-løsninger legges ut på anbud til fastpris med omfattende kravspesifikasjon. Alternativet er en mer risikofylt anskaffelse med åpen kravspesifikasjon og større bidrag og risiko fra leverandørens side. Det første er tryggest, men skaper minst innovasjon. Det andre er risikofylt med stor opp- og nedside med hensyn på å lykkes eller ei, samtidig som gevinstpotensialet er mye større. Ingen kost/nytte-beregning kan kalkulere «risiko» på en god måte.
Det finnes flere slike dilemmaer. Å se hvordan IKT-investeringene bidrar til produktivitetsvekst i offentlig sektor er derfor vanskelig. Det synes som de tradisjonelle kost/nytte-modellene bidrar til å begrense etatenes tankesett om å utvikle tjenester på tvers av sektorer og langs hele verdikjeder, og dermed oppnå produktivitetsvekst. Men som sagt, det finnes modeller som fanger dette inn på en bedre måte enn de som vanligvis brukes.
«Digitaliseringen» utfordrer styringsstrukturen
Sektorene er pr. definisjon pålagt å tenke og handle innenfor eget virksomhetsområde. Styringsstrukturen fra departemenes side forsterker dette gjennom etatsstyringen og tildelingsbrevene. Det ligger lite rom og incitament for å «tenke utenfor boksen».
Heller ikke departementene selv er rigget for slik helhetstenkning. Forvaltningsoppgavene – dvs. å se helhet og sammenheng i hvordan offentlig sektor organiserer og utvikler seg i forhold til endrede krav og forventninger fra omgivelsene – er nedtonet eller helt fraværende.
Det var derfor gledelig da ekspedisjonssjef Jan Hjelle i KMD under lanseringen av Digitaliseringsrådets erfaringsrapport, fortalte at såkalte «områdegjennomganger» i større utstrekning vil bli tatt i bruk. Dette er noe jeg bl.a. har tatt opp flere ganger i denne spalten, se her. «Områdegjennomgang» innebærer at Regjeringen definerer områder som går på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer med sikte på systematisk arbeid for effektivisering og forbedring. Slike gjennomganger gir mulighet for større fordypning og grundigere vurderinger enn det normalt er rom for innenfor den årlige budsjettprosessen. De områdegjennomgangene som har vært gjennomført og planlagt så langt, er innenfor klimaområdet, transportsektoren etc.
Dette innebærer at tverrsektorielt samarbeid initieres av Regjeringen/departmentene, og at eierskapet til gevinster og gevinstuttak ligger der, og ikke i sektorene/etatene. Det ligger håp og forventninger til vi får andre typer IKT-investeringer i fremtiden, med et slikt grep.
Produktivitet og ostehøvel-prinsippet
Regjeringen satte i 2015 i gang en gjennomgående avbyråkratiserings- og effektivitetsreform. Den fulgte «ostehøvel»-prinsippet ved at en viss prosentandel av driftsutgiftene i etatene ble redusert for hvert år – helt uavhengig av hvilke digitaliseringstiltak de hadde satt i gang. Det har gitt reduserte driftsutgifter i statsbudsjettene med «lusne» 8, 4 milliarder kroner over 3-års-perioden 2015-2018.
Mens altså verdien av investering i «digitalisering» i form av plattformteknologi og integrerte samhandlingstjenester gir flere milliarder kroner i innsparing.
Kanskje på tide å tenke nytt når det gjelder lønnsomhetsberegninger og bidrag til produktivtetsveksten av IKT-investeringer?
(Den vanligste metoden for å beregne lønnsomhetsanalyse av investeringer i offentlig sektor er DFØs modell. For en kommentar til den se denne presentasjonen fra Menon. For større prosjekter brukes KS1 og KS2-modellene til Finansdepartementet).
Arild Haraldsen har bidratt til digi.no med debatt, kommentarer og bokanmeldelser i mange år. Haraldsen var tidligere adm dir i NorStella, og i den anledning ansvarlig for Samhandlingsarenaenen i forskningsprosjektet Semicolon. Nå selvstendig konsulent med oppdrag innen strategisk bruk av IKT, foredrag og debattleder. Haraldsen har skrevet en rekke fagbøker innen sitt område.
