Regjeringen skal nå utarbeide en ny (og helt overflødig) digitaliseringsstrategi. Samtidig er det åpenbart i gang prosesser som innebærer en total omorganisering av «digitaliseringen» i forvaltningen. Disse er lite kjent, og enda mindre gjennomtenkt.
- Næringsminister Torbjørn Røe Isaksen sa forleden til meg at Regjeringen nå vurderer hvordan en skal organisere samarbeidet mellom Difi og Altinn bedre. Det kan bety at en ønsker Altinn lagt inn under Difi.
- Difi-direktør Steffen Sutorius sier i Aftenposten at «for å øke farten i digitaliseringen i forvaltningen må en tenke som et konsern», tenke helhetlig med felles strategi og prioritering som totalt sett gir best effekt for stat og kommune.
Felles for begge disse utsagnene er ønsket om sterkere styring og samordning av digitaliseringen. En skal altså «få fart på digitaliseringen» gjennom en omfattende omorganisering. Er dette gjennomtenkt? Har det politisk støtte? Er dette en effektiv måte å organisere forvaltningen på?
Forvaltningen som konsern
Forvaltningen må tenke helhetlig som et konsern, sier Difi-direktøren, og peker på hvordan det gjøres i privat sektor: «Uten en viss sentral styring og koordinering ville ikke store konsern fått optimalisert sin portefølje til beste for oss forbrukere (sic!)».
Jeg har selv jobbet med «digitaliseringsstrategier» i store konsern som ISS, Jotun og Borregaard og vet at det ikke fungerer slik. Konsernstrategi betyr at ledelsen bestemmer hvilke forretningsområder en skal gå inn i, og hvilken avkastning de enkelte forettningsområdene skal ha. Anvendt på forvaltningen skal altså dette bety at en gjennom sentral porteføljestyring og direkte påvirkning av budsjettene i den enkelte etat, skal sikre at «digitaliseringen» får den riktige prioritering som gir størst mulig effekt for stat og kommune.
På denne måten overstyrer en ikke bare den enkelte etat, men også Stortinget.
- Hvordan skal en prioritere mellom Skatteetatens behov for nytt skattesystem og Riksarkivets behov for for nytt arkivsystem? Hva gir best «avkastning»?
- Dersom Stortinget i Nasjonal Transportplan bestemmer at en skal ha felles datautveksling mellom ulike transportetater, hvordan vil en prioritere dette i forhold til et samhandlingsprosjekt mellom sjømatnæringen og skattetaten om deling av data?
- Hvilken faglig kompetanse skal et sentralt organ ha som kan overprøve de enkelte etaters prioriteringer?
Lignende tanker har vært fremmet tidligere, og blitt avvist. Tidligere «digitaliseringsminister» Jan Tore Sanner sa for få år siden at noen felles IKT-plan for forvaltningen, ikke kommer på tale. Før sommeren i år hadde jeg en samtale med politisk ledelse i KMD hvor nettopp tanken om en overordnet styring på tvers av sektorer ble diskutert. Det ble avvist. Så hvilken politisk støtte har egentlig Difi-direktøren i sitt forslag? En så omfattende og gjennomgripende rolle-endring som en konsernstrategi for forvaltningen, må selvsagt ha politisk behandling og støtte.
Det er også uklart hvilken modell for konsernorientert «digitaliseringsstrategi» Difi-direktøren tenker seg. Det finnes 3 generiske modeller:
- Hvert av forretningsområdene i konsernet har unike markeder og produkter. De har derfor en selvstendig digitaliseringsstrategi.
- Forretningsområdene har helt like markeder og produkter. Konsernet har en sentral innkjøpsfunksjon som avrapporter innkjøp av samme system fra samme leverandør, eller utvikler selv felles løsninger som brukes av alle.
- Forretningsområdene har ulike markeder og produkter, men samtidig behov for å dele på felles informasjon og data, og å ha utveksling av slike data basert på åpne standarder.
Er det ikke modell nr. 3 som legges til grunn for «digitaliseringen» i forvaltningen i dag? Ønsker man en annen «digitaliseringsmodell»?
I forvaltningen er det alltid to perspektiver som må balanseres opp mot hverandre. På den ene siden har en prinsippene om målstyring, resultat- og linjeansvar, nærhet til «kunden» og innovasjon i samspillet med markedet. På den annen side helhetsperspektivet og nødvendig koordinering for å unngå anarki og fragmentering i «digitaliseringen». Utfordringen er å kombinere lokalt ansvar med nødvendige sentrale tiltak som felles infrastruktur (felleskomponenter), åpne standarder, deling av data, etc.
Det er dette som er Difis oppgave. Er det egentlige problemet at Difi ikke har evnet å leve opp til og å levere i forhold til sin opprinnelige oppgave?
Altinn overført til Difi?
I et regjeringsnotat i april ble det fremmet forslag om å se nærmere på hvordan samarbeidet mellom Difi og Altinn kunne organiseres bedre. Initiativet kom fra KMD/Difi. Et embetsmannsutvalg ble nedsatt fra KMD, Nærings- og Finansdepartementet. Ett av forslagene er å se hvorvidt Altinn kunne overføres til Difi. En slik løsning vil ha noen utfordringer som en åpenbart ikke har tenkt på:
- Altinn er tett integrert med den lovpålagte oppgave som Brønnøysundregistrene (BR) har om forvaltning av Enhetsregisteret og Oppgaveregisteret, begge underlagt Sikkerhetsinstruksen. Dataene fra de to registrene er «råvaren» til Altinn og avgjørende for både kvaliteten og servicegraden. Å skille Altinn fra den lovpålagte delen av BR, er derfor en stor utfordring.
- Det er tre hovedinteressenter i Altinn: Skatt, NAV og SSB. Skattetetaten står for 60% av kostnadene. Hvordan stiller de seg?
- Det er nærmere 50 tjenesteeiere i Altinn. Hvordan stiller de seg til en endret organisering?
- Altinn er utviklet i nært samarbeid med næringslivet. Hvordan vil de stille seg når forvaltningen legges til en etat som har innbyggerne og ikke næringslivet som fokus?
- Det er i gang et samhandlingsprosjekt med finansnæringen hvor digitalt samtykke er sentralt. Jeg har fått opplyst fra Næringsdepartementet at tilsvarende prosjekter nå vil bli startet med landbruksnæringen og sjømatindustrien. Begge prosjektene er initiert av bransjeorganisasjoner. Hvordan vil de stille seg til en endret organisering som har innbyggerne som fokus?
- Næringsdepartementet har fått en rapport fra Digital21 om behovet for en offentlig eid plattform for deling av offentlige data til næringslivet. Altinn er en opplagt kandidat til å være en slik plattform. Hvordan vil næringslivet forholde seg til at en slik plattform da skal forvaltes av en innbyggerfokusert etat?
Difi har også at har et statisk og konserverende syn på «digitaliseringen» i motsetning til de største etatene. I det pågående «evalueringskonsept» for deling av data legger Difi nåværende oppgavefordeling og struktur til grunn for sitt konsept. Men «digitaliseringen» har åpenbart kraft til å endre både organiseringen og målsetningen i forvaltningen. Skatteetaten peker f.eks. på i sin høringsuttalelse at «deling av data» kan og bør føre til en løsning der en slipper å dele data i samme grad som dagens struktur vil kreve. En endret oppgavefordeling kan føre til færre enheter med flere oppgaver, sier de.
Skatteetaten har her et viktig poeng: Perspektivet er ikke å se forvaltningens organisering i et konsernperspektiv, men å se forvaltningens oppgave i en verdikjedesammenheng. «Deling av data» er et middel til å endre oppgavefordelingen i offentlig sektor. Konserntenkning derimot sementerer denne strukturen.
Strategi eller struktur?
- Ingen av tiltakene har tidligere hatt noen politisk tilslutning. Har de det nå? Eller er dette et initiativ drevet frem av embetsverket og underliggende etater?
- Konsekvensene vil være store på ansvarsfordelingen i forvaltningen. Ingen av tiltakene er hverken drøftet i SKATE-samarbeidet eller i Regjeringen. Hvordan stiller de store etatene seg til disse forslagene?
- Målet er sterkere styring og samordning av digitaliseringen i forvaltningen. Er det virkelig noen som tror at denne strukturendringen tjener det målet?
