En viktig nyhet kom i påsken. Da sendte Finansdepartementet (FIN) ut på høring et lovforslag som gir nytt hjemmelsgrunnlag for utveksling og gjenbruk av offentlige data. Det vil – hvis gjennomført – føre til raskere og riktigere saksbehandling i kommunal sektor, samt etablere en arena for innovativ utvikling av nye tjenester i samarbeid med innbyggerne og næringslivet.
Men et lovforslag er ikke nok. For at det skal ha den tilsiktede effekt, stilles det betydelige krav til kommunesektoren om endring i prosesser og utvikling av nye standarder.
Gjenbruk av data – den juridiske siden
Kommunene har i dag 197 lovpålagte oppgaver hvorav 32 benytter inntektsopplysninger som en del av saksbehandlingen. Hvilket rettslig grunnlag en har for å utveksle skatterelaterte data elektronisk i forbindelse med saksbehandlingen av kommunale tjenester, har vært et sentral debatt-tema her i digi.
Digital Agenda gir imidlertid klare føringer for at gjenbruk av offentlig informasjon er en viktig forutsetning for digitaliseringen og effektiviseringen av offentlig sektor. Prinsippet er at en skal gjenbruke informasjon i stedet for å spørre brukerne på nytt om informasjon de allerede har gitt.
Den juridiske utfordringen her er at offentlig informasjon, for eksempel inntektsopplysninger, er gitt til Skatteetaten kun for bruk til deres formål. Dette gjelder generelt: Informasjon som er gitt til ett offentlig organ for utøvelse av deres samfunnsoppdrag, kan ikke uten videre gis til en annen offentlig etat.
FIN peker på i sitt høringsnotat at en her står overfor to utfordringer når det gjelder det rettslige grunnlag for gjenbruk av data:
- Dagens lovverk inneholder mange bestemmelser om når Skatteetaten kan levere informasjon til andre etater, og til hvilket formål. Man har det som på jusspråket kalles en «kasuistisk lovgivningsteknikk», det vil si at loven må endres hver gang det oppstår nye behov for utlevering av opplysninger.
- De generelle reglene om utlevering av informasjon bygger på prinsippet at opplysninger bare kan utleveres når det tjener avgiverorganets, i dette tilfelle Skatteetatens, Det er altså ikke mottakers, her kommunenes behov, som skal være førende.
I det lovforslag som nå er til høring, foreslår FIN at en endrer strukturen i regelverket (bort fra kasuistisk lovgivningsteknikk), og at Skatteetaten bør ha adgang til å gi opplysninger til andre myndigheter begrunnet i mottakerens behov.
Det foreslås derfor at reglene om gjenbruk av data, utformes med én generell lovbestemmelse. Helt konkret foreslås det at taushetsplikten ikke skal være til hinder for at opplysninger gis til «offentlige myndigheter dersom dette er nødvendig for å utføre mottakerorganets oppgaver etter lov, eller for å hindre at virksomhet blir utøvd på en uforsvarlig måte.» Skatteetaten skal legge vekt på om «mottakerorganet vil settes i bedre stand til å treffe en riktig avgjørelse, eller utføre en mer effektiv og hensiktsmessig tjeneste enn om det ikke hadde mottatt opplysningene».
Det er svært viktig at mange deltar i denne høringen da dette vil innebære et gjennombrudd i digitaliseringen for hele offentlig sektor, og særlig kommunesektoren. (Det er avsnitt 5.3.2 som er det sentrale punktet i høringsnotatet). Det imøtekommer et behov som kanskje er en selvfølgelighet: Kommunene må ha tilgang til nødvendige informasjon i nasjonale registre når tjenestene er lovpålagte og forskriftene eksplisitt nevner hvilken informasjon som skal benyttes.
Gjenbruk av data – den semantiske siden
Det er imidlertid ikke tilstrekkelig at man via lovhjemmel lettere får tilgang til data fra andre etater. Like viktig er det å finne ut hvilke data en trenger i saksbehandlingen. Det er her utfordringen til kommunesektoren ligger.
Et eksempel: «Inntektsdata» brukes for å beregne foreldrebetaling ved barnehageplass. I dagens system betyr det «selvangivelsen». Men selvangivelsen inneholder mer data enn inntektsopplysninger, og har også et annet inntektsbegrep enn for eksempel årets lønnslipper. Realiteten blir at kommunene praktiserer dette forskjellig.
Her står man ovenfor en semantisk utfordring. «Inntekt» - og en rekke andre begreper – har ulik betydning avhengig av hvilken tjeneste det skal brukes i. Skatteetaten har nylig gjennomført, sammen med Kommunenes Sentralforbund (KS), en undersøkelse for å identifisere hvilke inntektsbegreper som legges til grunn for 2 kommunale tjenester: Vederlag (betaling) for sykehjemsplass og Økonomisk sosialhjelp. Resultatet viser at det her er stor usikkerhet og uavklarte problemstillinger. Dette er også bekreftet av Riksrevisjonens siste rapport om digitaliseringen i kommunesektoren, hvor de påpeker at Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) har en passiv holdning til behovet for endring av lovverket på dette området.
Det er ikke bare skatterelaterte data som må utveksles når kommunene utfører sine tjenester. Det gjelder også personopplysninger fra Folkeregisteret. Et nytt og modernisert Folkeregister kommer i 2019. Det vil gi nye muligheter for mer effektiv oppgaveløsning og utvikling av nye tjenester for kommunene. Som skattedirektør Hans Christian Holte sier: «eksempelvis vil en nyinnflyttet barnefamilie kunne bli tilbudt barnehageplass uten å søke, og et nyfødt barn kan bli kalt inn til kontroll uten at foreldrene må kontakte helsestasjonen». Men samtidig peker han på nettopp den semantiske utfordringen jeg har nevnt ovenfor: Kommunene har en stor oppgave foran seg for å klargjøre hvilken informasjon trenger til hvilke tjenester.
Gjenbruk av data – tekniske løsninger og styring/ansvar
Det er nå laget en Felles Datakatalog som gir oversikt over hvilke offentlige data som er hvor, hvilke egenskaper de har, etc. Dette er en nødvendig forutsetning for å oppfylle kravene til gjenbruk av data og felles begrepsforståelse tilpasset både lovverket og den semantiske utfordringen.
Det er også satt i gang et arbeid for felles informasjonsmodell og API-er som gir standardisert integrasjon på tvers av skjemaer, fagsystemer og arkivløsninger. Dette er et vesentlig bidrag til å fjerne de leverandørbindinger som kommunesektoren i dag har. Også her har KS en stor utfordring. De må være en sterkere pådriver i utviklingen av standarder, metoder og verktøy for informasjonsmodellering.
Men dette arbeidet går utover «kommunegrensene». «Verdikjeden» av dataflyt og informasjonsmodeller er overgripende for hele offentlig sektor. Dette bidrar til uklart ansvarsforhold for hvem som har ansvaret for hva. Det er avstand mellom de fagmiljøene som har behovet og de teknologiske miljøene som har løsningene. Vi trenger derfor fremdeles en samlet nasjonal strategi for deling av data, og en avklaring av ansvars- og styringsform.
Fremtidens «digitalisering»
«Digitaliseringen» er et mål i kontinuerlig bevegelse og endring: Nye anvendelsesområder oppstår, etterspørselen etter nye og andre tjenester øker, nye behov skapes. Lettere tilgang til og gjenbruk av data og avklaring av begrepsbruken, vil utløse mer effektiv saksbehandling, men også nye samhandlingsformer og nye innovative tjenester.
I tillegg til lovverk og semantisk opprydning, er en drivkraft for å få dette på plass å påvise hvilken enormt gevinst dette gir. Skatteetaten og Finansnæringen har dokumentert at en så enkel tjeneste som å redusere behandlingen av lånesøknader fra uker til minutter ved gjenbruk av data gir en samfunnsøkonomisk gevinst på 6 milliarder over 10 år. Da kan man bare tenke seg hvilke gevinster det har for kommunesektoren at ny lovregel kommer på plass. Forslaget til ny lovhjemmel for utveksling av data, har derfor mye større dimensjoner enn en tørr lovtekst.
Så skal jeg avslutningsvis være så hyggelig ikke å si at det er lett å dokumentere at alle de problemstillingene som er nevnt ovenfor, ble utredet og angitt løsninger på i 2013…
Arild Haraldsen har bidratt til digi.no med debatt, kommentarer og bokanmeldelser i mange år. Haraldsen var tidligere adm dir i NorStella, og i den anledning ansvarlig for Samhandlingsarenaenen i forskningsprosjektet Semicolon. Nå selvstendig konsulent med oppdrag innen strategisk bruk av IKT, foredrag og debattleder. Haraldsen har skrevet en rekke fagbøker innen sitt område.
