Regjeringen vil innføre en ny samstyringsmodell for digitaliseringen i offentlig sektor. Det er bra. Men da må også Skate-samarbeidet få samme styringsstruktur, og en må innse at dette også påvirker både styringsstruktur og lederroller i etatene. Endringsledelse og kulturbygging er viktigere enn økt «digital kompetanse».
Hva sier digitaliseringsstrategien? Regjeringen peker ut tre bærebjelker som skal bringe digitaliseringen videre:
- Et tettere samarbeid mellom stat og kommune med premisset at stat og kommune skal samarbeide som likeverdige partnere.
- Utvikle sammenhengende tjenester på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer. Det nevnes her syv områder, men det understrekes at disse ikke er ekskluderende for andre tiltak. Denne anbefalingen anser jeg som en nøkkelfaktor i strategien, noe jeg kommer tilbake til.
- Økt fokus på samarbeid med privat sektor. Erfaringene fra DSOP-samarbeidet skal videreføres i nye prosjekter. Nå kommer landbruket, sjømatindustrien og bygg/anlegg inn med lignende prosjekter som eni dag har med finansnæringen.
Strategien peker samtidig på at det ikke finnes noen god styringsmodell for å utvikle og gjennomføre digitaliseringsprosjekter på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer. De foreslår derfor en ny samstyringsmodell for digitalisering.
Denne er i første rekke ment å bedre samhandlingen mellom stat og kommune, men kan også være retningsgivende for tilsvarende samarbeid mellom statlige etater og i konkrete prosjekter.
Ny samstyringsmodell
Organiseringen og styringsstrukturen har ofte blitt pekt på som det største hinder for digitaliseringen i forvaltningen.
Organiseringen er det lite å gjøre med. «Silo-organiseringen» er et resultat av den konstitusjonelle ramme som forvaltningen fungerer etter, og som springer ut av at en har «ministerstyre», det vil si statsråders unike ansvar overfor Stortinget. Kommunesektoren på sin side er egne rettsubjekter med selvstendig ansvar innenfor lovpålagte oppgaver. Det kommunale selvstyret er grunnlovsfestet.
Styringsstrukturen derimot kan det gjøres noe med. Det er her fokuset på sammenhengende tjenester, eller mer presist «livshendelser» som utgangspunkt for å lage sammenhengende tjenester, kommer inn.
«Det å investere i sammenhengende tjenester når gevinstene oppstår utenfor egen virksomhet eller forvaltningsnivå, krever forpliktende samarbeid mellom aktørene» (min utheving), som det heter i strategien.
Dette forpliktende samarbeidet skal bygge på følgende prinsipper:
- Likeverdighet og innflytelse – begge (alle) parter gis reell medinnflytelse og påvirkning på like vilkår.
- Representativitet - deltagerne må autoritativt representere sine respektive sektorer.
- Tidlig involvering - påtenkte prosjekter må involvere etater et cetera så tidlig som mulig slik at reell innflytelse oppnås.
Samtidig skal en slik samtyringsmodell ikke «rokke ved de grunnleggende prinsippene for styring og oppgavefordeling i offentlig forvaltning».
Men det er jo nettopp det den gjør. Den endrer styringsprinsippene i forvaltningen. Men det er ingen dårlig idé, dersom en er villig til å ta konsekvensen.
Konsekvenser for Skate
En slik samstyringsmodell har vært praktisert både internt i kommunal sektor og i samarbeidet mellom kommune- og helsesektoren, de senere årene.
I kommunal sektor etablerte man et digitaliseringsråd, KommIT-rådet, med sentrale ledere fra både små og store kommuner. I tillegg har en supplert dette med regionvise samarbeidsorganer. I sum har dette hatt som effekt økt motivering av digitaliseringsarbeidet ute i de enkelte kommuner.
En lignende modell finnes mellom kommunesektoren og staten når det gjelder helse- og omsorgarbeid. Samarbeidet mellom staten (spesialisthelsetjenesten) og kommunene (primærhelsetjenesten) er helt avgjørende for digitaliseringen på dette området. Direktoratet for e-helse har etablert et Nasjonalt e-helsestyre med underliggende fag- og prioriteringsutvalg hvor kommunesektoren er representert. Direktør i Direktoratet for e-helse Christine Bergland er helt klar på at dette samarbeidet har gitt direktoratet en bratt læringskurve.
Men en lignende samstyringsmodell finnes ikke i staten. I Skate (samordningsorganet mellom statlige aktører og noen få fra kommunal sektor), har etatene hatt liten innflytelse og påvirkning på de forslag til beslutninger sekretariatet for Skate (Difi) legger frem. Skate er et rådgivningsorgan for Difi og ikke et beslutningsorgan for samordning.
Christine Bergland tok derfor på Digitaliseringskonferansen til orde for å gi Skate en styringsstruktur etter mønster av det en har i kommune- og helsesektoren, og tilsvarende den samstyringsmodellen regjeringen nå foreslår. Det vil bety at etatene som inngår i Skate-samarbeidet får avgjørende innflytelse over forslag som det nye digitaliseringsdirektoratet legger frem. Dette er i tråd med det som blant andre jeg har foreslått tidligere.
Konsekvenser av samstyring for lederrollen
Det er altså enkelt å tilpasse regjeringens nye samstyringsmodell til styring på overordnet nivå. Det er en langt større utfordring å anvende den på etatsnivå. For – som strategien sier – det er i etatene og kommunene digitaliseringen skjer.
I stedet for å lage en «strategi» (plan?) for økt «digital kompetanse» hos lederne, slik regjeringen foreslår, bør en heller utrede hvilke konsekvenser på lederrollen en samstyringsmodell har. Behovet for kompetanseoppbygging må sees i sammenheng med hvordan endret styringsstruktur endrer lederrollen. Det er her den største utfordringen er.
I en forskningsrapport Endret styringsregime gir endring i lederrollen pekes det på at utfordringen for en etatsleder, er å balansere mellom økt fokus på effektivisering og digitalisering, og god demokratisk forankring innenfor etaten og overfor departement/politisk ledelse. Dette krever ledelse på tvers av flere områder og nivåer.
«Dilemmaet er at kommunene/etatene har vært preget av en sikringskultur hvor rettigheter og likebehandling har stått i sentrum. Dette er i konflikt med en endringskultur hvor utprøving og risikotaking har vært akseptert», heter det i rapporten.
Forskningsrapporten peker derfor på at lederrollen i større grad må være mer som innovatør, brobygger, forhandler og «kremmer» enn tidligere.
«Lederen må tilrettelegge gjennom å gi tilstrekkelig frihet og rom til å eksperimentere med nye løsninger og etablerte samhandlingsmønster», er anbefalingen.
Men denne endringen i lederrollen har også med lederens rolle som kulturbærer å gjøre.
«Kultur spiser strategi til frokost» er blitt en snakkis som også ble nevnt av digitaliseringsministeren under Digitaliseringskonferansen. Dette er egentlig en spissformulering av Peter Drucker, og betyr at nedarvede tradisjoner kan representere en sterk motstandskraft mot endring.
Oppfatningen er at dette betyr at det er de ansatte som ikke vil endre seg. Men Druckers poeng er at «kultur» blir til i et samspill mellom ledelse og ansatte, og hvor lederne er premissgiverne for kulturen.
«Ledere kan ikke unndra seg kultur. De påvirker den hele tiden, enten de vil det eller ikke, enten de vet det eller ikke. Når kultur spiser ”strategi til frokost” er det for en stor del selvforskyldt», skriver Bjørn Hennestad i boken Kulturbevisst ledelse. Kultureksperten Geert Hofstede sier at om (topp)ledelsen ikke forstår hva kultur er, så blir resultatet en katastrofe.
For å realisere en digitaliseringsstrategi må ledere derfor tenke ”kulturelt” og handle kulturbevisst.
Det er all grunn til å gi ros til regjeringen for at den introduserer en samstyringsmodell for digitalisering på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer. Den kan uten videre legges til grunn for å gi Skate en tilsvarende styringsstruktur.
Men endring i styringsstrukturen endrer også lederrollen. I stedet for å øke ledernes «digitale kompetanse», må de bevisstgjøres i de nye roller lederne skal ha, inkludert hvilken betydning kulturdimensjonen har i en endringsprosess.
