Riksrevisjonen har skrevet en grundig rapport om hvorfor digitaliseringen i offentlig sektor går for sakte. Hovedfunnene er at digitaliseringen er fragmentert og lite samordnet. Tiltak som Skate, Medfinansieringsordningen og Digitaliseringsrådet, er gode tiltak. Men «tiltakene har bare i begrenset grad gitt de ønskede effektene fordi de er frivillige for statlige virksomheter, og enkelte tiltak kan bare brukes av deler av statlig sektor». En må ha en sterkere og mer samordnet satsing, sier Riksrevisjonen.
Departementets defensive holdning: Det som slår en når en leser rapporten, er Kommunal- og Moderniseringsdepartements (KMD) passive og lite entusiastiske holdning i sitt tilsvar. De er for eksempel helt uenige i at det faktum at Digitaliseringsrådets arbeid er frivillig, er et problem, og ber om at denne konklusjonen blir strøket. Det gjør ikke Riksrevisjonen, begrunnelsen er solid. Tvert om ber de om at Digitaliseringsrådets arbeid bør bli en obligatorisk ordning.
KMD peker på betydningen av å overholde lovhjemler, personvern og taushetsplikt når det gjelder utveksling og gjenbruk av data, og ber om at Riksrevisjonens konklusjon om dette skrives om. Men Riksrevisjonen står på sitt og fremhever at deres konklusjon om at det «er mangel på kunnskap om regelverket om personvern og taushetsplikt, og at dette bidrar til å begrense gjenbruk av informasjon», er helt sentral. Denne konklusjonen er også i samsvar med hva en arbeidsgruppe nedsatt av KMD sa i 2013: «Det er ikke bestemmelsene i seg selv som hindrer elektronisk kommunikasjon, men at manglende kunnskap om reglene knyttet til personvern kan utgjøre praktiske hindringer for deling av opplysninger og økt samhandling».
Regjeringens uttrykte vilje er at alle skal «få de tjenestene de har krav på». Men manglende kunnskap om regelverket for gjenbruk av data, skaper et demokratisk problem: Mange får ikke den økonomiske støtte de har krav på (for eksempel foreldrebetaling i barnehager), mens andre får mer støtte enn de har krav på (for eksempel bostøtte fra Husbanken). I tillegg er det et betydelig manuelt merarbeid med innhenting av papirdokumentasjon. Danmark forsøker å få ryddet opp i dette ved sitt initiativ om lovgivning i en digital virkelighet. Et eksempel til etterfølgelse for KMD.
Hva er de reelle hindringene?
KMD fremhever at det er særlig to instrumenter de har for sterkere styring og samordning. Det ene er regelverk og instrukser som Digitaliseringsrundskrivet. Det andre er programmet «strategisk IKT-kompetanse for etatsledere».
Ingen av disse tiltakene er tilstrekkelige. Riksrevisjonen peker blant annet på at rollefordelingen mellom KMD og Difi fremdeles er uklar – og at de samtidig er uenige om hvilken betydning dette har: Difi sier at de får for mange enkeltoppdrag, og at det går utover deres evne til å oppfylle rollen som «strategisk premissleverandør». KMD sier at sektorovergripende «digitaliseringstiltak» må kommuniseres til Difi som enkeltoppdrag, og at departementet har erfart at Difi selv ønsker at oppdragene gis som sektorvise oppgaver «fordi det gir Difi mer tyngde i møte med andre virksomheter og departementer» (!).
Difi peker også på at dagens finansieringsmodeller for tverrgående tiltak er utdatert fordi det ikke finnes felles belønningssystemer for felles tiltak. KMD peker på at det å gjøre data tilgjengelig for andre etater ofte er kostbart, og at det blir en diskusjon om betaling for bruk av andre etaters data. Det er heller ingen kultur for deling av data, sier KMD.
Riksrevisjonen konkluderer med at digitaliseringen tar lengre tid og blir dyrere enn nødvendig fordi likeartede behov blir løst sektorvis og ikke tverrgående for hele statsforvaltningen.
Utvikling av alternativ og konkurrerende infrastruktur
Felleskomponentene er selve grunnfjellet i «digitaliseringen», og er et fortrinn som Norge har i forhold til andre land. Produktivitetskommisjonens første rapport i 2015 viser til at samordning, felles arkitektur og utviklingen av felleskomponenter, er viktige faktorer for å legge til rette for gjenbruk og ressursbesparelser både i offentlig og privat sektor.
Allikevel blir dette utnyttet langt mindre enn det som er ønskelig. Hvorfor?
En av grunnene er at disse ikke har en felles og forutsigbar finansiering. Dette har vært utredet lenge, men med den konklusjon at «felles finansieringsmodell ikke var hensiktsmessig fordi felleskomponentene er svært ulike».
Riksrevisjonen peker også på at utviklingen av felleskomponenter stort sett skjer parallelt uten en overordnet strategi. Et eksempel er utviklingen av to alternative tekniske infrastrukturer for utsendelse av digital post. Til tross for at Altinn og Digital Post Innbygger (DPI) angivelig skal ha ulik funksjonalitet og ulik målgruppe, har løsningene overlappende funksjoner på flere områder, sier Riksrevisjonen. «For eksempel ble skattemeldingen fra 2017 til innbyggerne for året før sendt ut både i Altinn og i digital postkasse. Dette får som konsekvens at innbyggerne får skattemeldingen i digital post to ganger». Dette førte også til at Skatteetaten ble belastet med 3 millioner kroner ekstra i 2017.
Styringen, organiseringen og finanseringen av felleskomponentene er ikke god nok, konkluderer Riksrevisjonen. Men KMD sa allerede i 2015 i en stortingsproposisjon at nettopp dette måtte bli bedre!
Sterkere sentral styring?
Riksrevisjonen refererer til at mange i forvaltningen føler at det er et «behov for en aktør med en sterkere myndighet til å følge opp de sentrale føringene i digitaliseringsrundskrivet».
Nå er det ikke slik at Riksrevisjonen foreslår etablering av en ny aktør/enhet som skal ha sterkere virkemidler til å gjennomføre digitaliseringen. Det Riksrevisjonen sier er at virkemidlene er for svake, og blir i tillegg for lite effektivt utnyttet. Det gjelder finansiering av tverrsektorielle prosjekter og av felleskomponenter, og de begrensninger som ligger i både Medfinansieringsordningen, Digitaliseringsrådet og SKATE. Difis aktiviteter med kompetansetiltak, rådgivningskanaler og arenaer for erfaringsutveksling, er «ikke tilstrekkelig til å ivareta forvaltningens behov for rådgivning og prosjektstøtte i digitaliseringsprosjekter». Juridiske virkemidler som Digitaliseringsrundskriv etc. er for svake instrumenter fordi etatene i stor grad beholder sin frihet i forhold til disse «påbudene», sier rapporten.
Det er altså ikke en ny aktør Riksrevisjonen etterlyser, men at KMD bedre utnytter de virkemidler de faktisk besitter bedre. KMDs svar på dette er å henvise til hvilket mandat og virkemidler de har fått av Stortinget, og sier at «det at forvaltningen etterlyser et sterkere organ, betyr ifølge departementet ikke at det ikke bidrar i tilstrekkelig grad til digitalisering ut fra sitt mandat»(!!!).
En ting kan Stortinget ta fatt i: Budsjettprosessen for tverrsektorielle tiltak og finansiering av felleskomponenter, må sees i et mer langsiktig perspektiv enn bevilgninger over ett år. Flere har sagt at det tar for lang tid fra et behov meldes, til finansiering er på plass. «Langvarige finansieringsprosesser fører til sen iverksetting av ikt-løsninger og risiko for at ny og bedre teknologi ikke blir tatt i bruk. I tillegg reduseres de forventede gevinstene ved at løsningen kommer sent på plass».
Men først og fremst har KMD en betydelig ryddejobb å gjøre. Etter å ha lest Riksrevisjonens rapport, sitter en igjen med at KMD inntar en svært passiv og lite proaktiv holdning for økt digitalisering, f.eks. på regelverket for gjenbruk av data. Difi på sin side har problemer med å finne sin rolle overfor både departementet og forvaltningen for øvrig. Akkurat slik det var før Agenda Kaupang leverte sin rapport i 2015.
Riksrevisjonen peker egentlig ut KMD som det største hinderet for hurtigere og mer effektiv «digitalisering». Det skal bli spennende å se om dette blir noe tema på Difis Digitaliseringskonferanse i juni. Det bør det være.
Arild Haraldsen har bidratt til digi.no med debatt, kommentarer og bokanmeldelser i mange år. Haraldsen var tidligere adm dir i NorStella, og i den anledning ansvarlig for Samhandlingsarenaenen i forskningsprosjektet Semicolon. Nå selvstendig konsulent med oppdrag innen strategisk bruk av IKT, foredrag og debattleder. Haraldsen har skrevet en rekke fagbøker innen sitt område.
