«Hvordan kan markedet bidra til å utvikle de IKT-tjenestene som offentlig sektor trenger i tiden fremover?»
Dette er et spørsmål som Næringsdepartementet nå ønsker å se nærmere på. De har derfor nedsatt et arbeidsutvalg, men dessverre med et mandat som er alt for snevert med hensyn til problemstillingen. Utvalget skal konsentrere seg om de konkurranserettslige problemstillingene. Det er viktig nok, og det finnes flere eksempler på at »staten tar seg til rette», og ikke klarer å håndtere rollefordelingens kunst, slik IKT-næringen ser det.
Men problemstillingene er bredere enn som så. Da er det viktig at både offentlig sektor og IKT-næringen samles for å drøfte dette i et større og mer strategisk perspektiv, slik det ble gjort på et møte i Samhandlingsarenaen i regi av NorStella forleden.
Spørsmålene var hvorfor er dette er viktig, og ikke minst hvordan skal dette gjøres? Synspunktene fra sentrale offentlige etater som NAV, Direktoratet for e-helse og Oslo kommune, var her helt sentrale.
Hvorfor?
Det er tverrpolitisk enighet om selve problemstillingen. Regjeringen sier i Nasjonalbudsjettet at «Offentlig sektor bør i utgangspunktet ikke skjermes fra konkurranse fra private. Effektiv ressursbruk tilsier at en gitt tjeneste må leveres av den mest effektive leverandøren, uavhengig av om den er privat eller offentlig». Dette gjelder også for IKT-utviklingen i offentlig sektor.
Men også Arbeiderpartiet er av samme oppfatning: «Offentlig sektor skal tjene alle, men den kan ikke gjøre alt», sa daværende statsminister Jens Stoltenberg i Trontalen i 2001. Og han skriver i sin selvbiografi i 2016 at «Vi må være opptatt av hva som gir det beste tilbudet, og må heller ikke være redd for private løsninger dersom de faktisk gir bedre resultater».
Man er også enige i hovedbegrunnelsen: For at offentlig sektor skal levere på de forventninger innbyggere og næringsliv har, må en i større grad benytte seg av løsninger som er utviklet av det private marked. Som finansbyråd Robert Steen fremholdt: «Hvis ikke offentlig sektor kan møte utfordringen om å effektivisere seg, samtidig som en skal levere bedre og flere velferdstjenester, vil de bli stående igjen med ansvaret for å utvikle de dyre tjenestene, finansiert av et skatteregime de fleste vil ta avstand fra». Det vil til syvende og sist gå på legitimiteten til offentlig sektor.
Både Robert Steen og IKT-direktør Torbjørn Larsen formulerte to sentrale visjoner for hvordan dette skal oppnås:
Robert Steen fremholdt at Oslo kommune ikke lenger skal være en «melkeku», men en «testarena»: Det innebærer krav til en holdningsendring fra IKT-leverandørene fra å få mest mulig timer ut av et oppdrag for kommunen, til å ta større risiko ved å gå inn samarbeid med kommunen for å teste ut ulike løsninger. Torbjørn Larsen sa det slik: Flere IKT-løsninger til færre timer. Med andre ord: Mer kjøp av IKT-løsninger i det private markedet.
Hvordan?
Stikkordet er partnerskap. Men da er det viktig å se det fra begge sider:
Fra offentlig sektors side fremheves det at de selv har betydelig kompetanse og innsikt i de funksjoner som det skal utvikles digitale løsninger for. Det er heller ikke slik at IKT-løsninger alltid kan kjøpes inn som «hyllevare»; til det er funksjonalitet og kompleksitet helt annerledes enn i privat sektor. Offentlig sektor må være åpen for at en kanskje overdriver denne kompleksiteten, men samtidig ser private IKT-leverandører ofte for lettvint på dette.
Ved å la offentlig sektor utvikle sine egne løsninger, vil de selv sitte med eierskap til data og funksjoner
Det offentlige bruker også i stor grad private konsulentfirmaer til å bidra i utviklingen, noe som i høy grad innebærer kompetanseoverføring til privat marked som de kan utnytte videre. Det går derfor en innovasjonsoverføring fra det offentlige til det private.
Ved å la offentlig sektor utvikle sine egne løsninger, vil de selv sitte med eierskap til data og funksjoner. Lar man private bedrifter utvikle dette, vil data være så knyttet til løsningen at det blir vanskelig for andre aktører, når kontraktstiden har gått ut, å konkurrere med denne private leverandøren. Resultatet blir i realiteten mindre konkurranse, økte priser og et større avhengighetsforhold til den valgte leverandøren.
Dersom en etter kontraktstiden skulle velge en ny leverandør, vil det oppstå nye kostnader med hensyn til konvertering av data, definering av grensesnitt og databaseoppsett. Dette fører til økte kostnader som ikke ville oppstå dersom det offentlige selv hadde ansvar for utviklingen.
Offentlig sektor er åpen for en modulær tankegang hvor en baserer seg på standardprodukter fra det private marked som vil være interoperabelt med andre løsninger. Dette forutsetter imidlertid en villighet fra private leverandørers side til å bruke standarder og ikke minst felleskomponenter.
Fra IKT-næringens side blir det fremholdt at bruk av markedets IKT-løsninger vil redusere statens kostnader for utvikling og drift. I tillegg vil det skape flere norske arbeidsplasser i privat sektor fremfor i offentlig sektor. Arbeidsplassene her har større produktivitetseffekt i og med at de opererer i et konkurranseutsatt marked som vil drive frem nye og innovative løsninger. IKT-leverandørene vil også ha en fordel i form av storkalaproduksjon ved å kunne produsere og selge til flere kunder, og å kunne overføre erfaringer og idèer fra ulike kundesegment. I tillegg vil slike IKT-løsninger kunne bli viktige eksportartikler, slik det er innenfor flere IKT-løsninger i dag, en mulighet som offentlig sektor ikke har i dag. Det vil styrke norske IKT-bedrifter i deres konkurranse med utenlandske og langt større bedrifter.
Dersom staten selv skulle utvikle tilsvarende løsninger, ville dette innebære en uheldig regulering av markedet i og med at produktet da ville være subsidiert
Dersom staten selv skulle utvikle tilsvarende løsninger, ville dette innebære en uheldig regulering av markedet i og med at produktet da ville være subsidiert. Dette har sammenheng med at reguleringene skaper etableringshindre, svekker konkurransen mellom aktørene, og gir lite motivasjon for nyutvikling og innovasjon. Dette gjelder ikke minst der offentlig sektor selv utvikler og tilbyr løsninger i markedet i konkurranse med private aktører.
Nå betyr ikke dette at det skal være et enten – eller forhold. Ofte vil det være et samarbeid. Men dette forutsetter noe fra begge parter. Det offentlige må i større grad benytte seg av kontraktsformer som åpner for større deltagelse fra leverandørens egen erfaring; økt bestillerkompetanse hos offentlige etater; og offentlige data, informasjonsmodeller etc, må i større grad være åpent og transparent. IKT-leverandørene på sin side må være mer åpen for bruk av standarder og de Felleskomponenter som offentlig sektor har.
Hvordan skal da dette gjøres? I debatten ble det vist til tre viktige elementer:
1. Nye kontraktsformer
Det har i flere år vært en svært opphetet og polarisert debatt om at det offentlige innkjøpsreglementet er til hinder for effektive og innovative innkjøp, også av IKT-løsninger og -tjenester.
Argumentene for dette er blant annet at innkjøpsreglementet krever detaljerte kravspesifikasjoner, at endringer i kravene underveis medfører omfattende reforhandlinger, og at arbeidsdelingen mellom bestiller og leverandør gjør det umulig å få til felles problemløsning, etc. Som et alternativ finnes relasjonskontrakter. Forskning har vist at slike kontrakter har betydelig større effekt både på resultat og kostnad.
Roar Jakobsen fra Sykehuspartner pekte på at det var denne type kontraktsregimer som i sin tid hadde skapt «det norske oljeeventyret». Men det er noe mer enn det. Bak det lå en bevisst strategi om «ilandføring». Det betød at oljeselskapene ble tvunget til å føre olje og gass inn til terminaler langs norskekysten, for mottak og senere distribusjon. Det var dette som skapte den konkurransedyktige – og på mange områder verdensledende – leverandørindustrien innen olje- og offshorevirksomhet.
Utfordringen nå er å finne en tilsvarende «ilandsføringsstrategi» for IKT-næringen, nemlig å få etablert et samarbeid for felles utvikling av offentlige IKT-tjenester som senere kan bli en eksportartikkel.
2. Ny sourcingstrategi
De ulike offentlige etater løser sine IKT-oppgaver på ulike vis: NAV har i stor grad benyttet seg av eksterne konsulenter; Skatt utvikler sine løsninger mye basert på egne ansatte; Oslo kommune har etablert en egen enhet som har en «integratorrolle»: Det betyr at de betjener sine mer enn 50 selvstendige kommunale enheter enten selv, eller de sørger for at nødvendig kompetanse/programvare blir anskaffet på vegne av den enkelte kommunale etat.
Uavhengig av hvordan dette organiseres, er en ny «sourcing-strategi» nå underveis.
Tydeligst kommer dette frem hos NAV. Torbjørn Larsen argumenterte for at en måtte se annerledes på hvilken kjernekompetanse etaten selv skulle besitte, enn tidligere. I tillegg til mer profesjonell bestillerkompetanse og prosjektstyring, må etaten inneha teknologisk dybdekunnskap om arkitektur, integrasjon og grensesnitt (API-er). I tillegg må en ha innsikt i hvordan den teknologiske utviklingen i form av maskinlæring, Internet of Things, sosiale media, etc, vil få av betydning for utviklingen av nye tjenester.
Dette kan ikke overlates til markedet fordi dette i så stor grad er integrert i tjenesteutviklingen og kundebehandlingen. Det er jo interessant at både Oslo kommune og NAV nå ansetter mange personer med betydelig kompetanse på disse områdene fra konsulent- og programvare selskapene. Disse er villig til å gå dramatisk ned i lønn for nettopp å jobbe med dette. Så når Abelia og IKT Norge klager over at det offentlige nå »støvsuger markedet for IKT-kompetanse», så er det bare markedskreftene som slår til – denne gangen mot IKT-næringen selv. Og bra er det.
3. En nasjonal leverandørstrategi?
Å avklare de konkurranserettslige forhold, og å foreta en grenseoppgang i rollefordelingen mellom private og offentlige aktører, er bare en del av svaret på hvordan en unngår at Norge blir en «digital sinke».
Viktigere er det å etablere en nasjonal – muligens en bransjebasert – leverandørstrategi, slik Direktoratet for e-helse nå har gjort. Christine Bergland fremholdt at dette skal bidra til samhandling mellom leverandører av programvare og leverandører av tjenester for å sikre innføring og bruk av nasjonale løsninger, standarder, kodeverk og terminologi. Men dette krever også en tilpasning fra leverandørenes side; leverandørene må forstå helseforetakenes nye innkjøps- og styringsstrategi. Den kan bare skje gjennom felles forum.
Forutsetningen er altså at private og offentlige aktører bedre forstår hverandres ståsted, at etatene i større grad bruker kontraktsformer som nyttiggjør seg erfaring og innovasjon fra IKT-leverandørene, og at IKT-leverandørene på sin side tilpasser sin forretningsstrategi i forhold til den nye «sourcing-strategien» som flere av de store offentlige etatene nå kommer til å implementere.
Arild Haraldsen har bidratt til digi.no med debatt, kommentarer og bokanmeldelser i mange år. Haraldsen var tidligere adm dir i NorStella, og i den anledning ansvarlig for Samhandlingsarenaenen i forskningsprosjektet Semicolon. Nå selvstendig konsulent med oppdrag innen strategisk bruk av IKT, foredrag og debattleder. Haraldsen har skrevet en rekke fagbøker innen sitt område.
