OECD har nettopp publisert en rapport om hvor langt digitaliseringen i Norge har kommet, og hva som gjenstår. Et klart råd er bedre overordnet samordning av styringen mellom stat og kommune. Her er mitt forslag til Regjeringen om hvordan en skal få dette til:
En viktig arena for digitaliseringen nå er Kommunereformen. Første steg er sammenslåing. Neste steg er å utvikle nye, fremtidsrettede og innovative tjenester for innbyggerne og næringslivet. Resultatet kan bli det viktigste digitaliseringstiltaket i offentlig sektor noensinne.
Men da må etablerte styringsformer utfordres: Staten må finansiere all offentlig infrastruktur som felleskomponenter, integrert tjenesteplattform og fellesløsninger for kommunesektoren. Dette bør skje gjennom et program og ikke tildeles over statsbudsjettet hvert år.
Som vi skal se: Staten har svake argumenter for ikke å ta en slik større rolle.
Ny innovasjonsarena for innbyggerdrevet tjenesteutvikling
Formålet med reformen er at kommunene skal bli bedre i stand til å utføre sine tjenester som over tid har blitt flere, mer differensierte og sammensatte. Kommunene vil ved sammenslåing settes i stand til omfattende digitalisering og ny tjenesteutvikling.
Derfor er det forunderlig at staten ikke har utarbeidet en helhetlig strategisk digitaliseringsplan som også omfatter kommunesektoren, slik OECD-rapporten foreslår. Støtten begrenser seg til å gi 125 millioner kroner til kommunesektoren over 2 år. Det er for lite, det er ikke målrettet nok og underslår det faktum at en ikke skal digitalisere eksisterende prosesser, men skape nye, innovative tjenester. Dette er langt mer krevende enn å sette «strøm på papir».
Utfordringene er mange:
- Selv om tjenestespekteret i kommunene i all hovedsak er felles for alle kommuner, er det samtidig store individuelle forskjeller. Befolknings- og næringsstrukturen i hver kommune gir grunnlag for ulik prioritering. Det er også store forskjeller i kompetanse og kapasitet – selv etter en sammenslåingsprosess. Mens finansiering og manglende standardløsning opptrer som hindringer uavhengig av kommunestørrelse, opplever mindre kommuner manglende kompetanse som den største hindringen.
- Antallet IKT-systemer i kommunene varierer fra 100 til 600. Noen løsninger vil avsluttes, noen videreføres og andre anskaffes på nytt. En del data som ligger lagret i de ulike løsningene, må overføres til nye systemer og sammenhengene mellom kommunens interne løsninger og kommunale og nasjonale fellesløsninger, må ivaretas for å sikre en god informasjonsflyt.
- Helse- og omsorg utgjør en stor del av det kommunale tjenestetilbudet. Utfordringene fremover er store med tanke på eldrebølgen. Samtidig er pleie- og omsorgstjenester den minst digitaliserte og utviklede tjenesten, og som også er svært arbeidsintensiv.
En strategisk digitaliseringsplan må inneholde en analyse av hva som driver utviklingen i kommunal sektor, og hva som er viktig utvikling innenfor ulike tjenesteområder.
Innbyggerdrevet innovasjon
Selv for Oslo, Norges største kommune, har det vist seg umulig å løse disse oppgavene alene. Kommunene er for «silobaserte» Utfordringen ligger i samspillet og i å se dette fra brukerens egen side. Det er innbyggerne som må drive innovasjonsprosessen i kommunen, sier Oslo kommune.
De har laget et målbilde som har fått flere gode innspill fra sosiale medier. Det er enighet om at «en tjenesteplattform med gjenbrukbare tjenester sammen med nasjonale felleskomponenter, er en riktig og nødvendig forutsetning for digitalisering, innovasjon og sikrere, enklere og bedre tjenester til innbyggere og næringsliv».
KS har laget en digitaliseringsstrategi for kommunesektoren som tar for seg hva som skal til for å realisere en slik visjon. Tiltak og verktøy er derfor langt på vei på plass. Det som mangler er en politisk vilje og evne til å treffe de beslutninger som skal til for å gjennomføre dette. KS sier selv i sitt strategidokument at «framdrift og gevinst i digitaliseringsarbeidet i offentlig sektor forutsetter at etablerte modeller utfordres. KS aksepterer et prinsipp om sterkere nasjonal samordning under forutsetning av at kommunesektoren har reell innflytelse i disse samhandlingsprosessene. (Mine uthevinger).
Statens svake argumenter
Det sies at Statens mulighet til å styre «digitaliseringen av kommunesektoren» begrenses av det kommunale selvstyret. Men her misforstår staten sin rolle og det av flere grunner:
- Det er en nasjonal oppgave å tilby likeverdige offentlige tjenester over hele landet, og at tjenesteutviklingen skal skje med en effektiv og samordnet bruk av offentlige ressurser. Kommunene er «verktøyet» for å gjennomføre denne oppgaven. De statlige virkemidlene må sees i lys av dette og vil dermed kunne overstyre det kommunale selvstyret. I tillegg ber kommunesektoren selv om det; de vil gi avkall på det kommunale selvstyret på dette området for nettopp å kunne gi slike tjenester.
- Staten har et underlig motargument mot at staten skal finansiere den felles infrastruktur. De sier at nettopp fordi en har kommunalt selvstyre, vil det være opp til den enkelte kommune å foreta ulike politiske prioriteringer ut i fra lokale forhold. Det er riktig; det er kjernen i det lokale selvstyret. Men hvordan dette kan presenteres som et motargument mot utvikling og bruk av fellesløsninger, fremstår noe gåtefullt: Det viktige er at fellesløsninger blir utviklet. Prioriteringen av når de skal tas i bruk, er selvsagt opp til den enkelte kommune.
- Det er et overordnet mål at alle skal ha «digitalt førstevalg», altså at innbyggerne skal kunne kommunisere med kommunen sin via en digital kanal (dersom en ikke reserverer seg). Men «digitalt førstevalg» er noe langt mer enn en hjemmeside. «Digitalt førstevalg» åpner opp for en forventning om interaksjon med bakenforliggende systemer og tilgrensede tjenester fra andre etater. Det vil kreve harmonisering av begreper og regler, arbeidsprosesser, rolleendringer etc. Det er samfunnsøkonomisk ulønnsomt at alle landets kommuner skal drive eget utviklingsarbeid. Særlig kostbart er det at mange kommuner hver for seg skal gjøre tilnærmet like IKT-anskaffelser og driver parallelle utviklingsaktiviteter. Mer samarbeid og samordning vil i tillegg kunne redusere behovet for IKT-kompetanse i den enkelte kommune.
- En viktig hindring for digitalisering i kommunal sektor er at IKT-leverandørene i liten grad er villig til å ta i bruk åpne standarder, forvaltningsstandarder og felleskomponenter i sine løsninger. Det fører til at nye IKT-løsninger ikke lar seg integrere med eksisterende systemer i kommunene og med de systemene som finnes i staten. Utviklingen av en felles kommunal IKT-arkitektur i form av et rammeverk som beskriver hvordan kommunenes egne fag- og støttesystemer bør kommunisere med nasjonale fellesløsninger og grunnregistre, vil ikke bare være samfunnsøkonomisk ønskelig, men det vil også bidra til å heve bestiller-kompetansen.
- Digitalisering er avhengig av finansiering. Her har staten nok en gang et forunderlig resonnement: De sier at det er en utfordring at staten skal bruke penger på investeringer som kommunene får gevinsten av. Det er jo samfunnsøkonomisk det motsatte som er tilfelle: Siden kostnadene med digitalisering må tas i den enkelte kommune mens gevinstene ligger på samfunnsnivå, kan det bli lagt større vekt på kostnadene enn på mulighetene for effektivisering og gevinst for brukerne og offentlig forvaltning samlet!
Derfor må disse spørsmålene stilles:
- Hvordan kan Kommunereformen gjennomføres når en ikke vet hvordan digitaliseringen av tjenesteutviklingen skal organiseres og finansieres?
- Hvilken rolle skal staten ha for produksjon og levering av de kommunale tjenestene som vi alle er avhengige av?
Arild Haraldsen har bidratt til digi.no med debatt, kommentarer og bokanmeldelser i mange år. Haraldsen var tidligere adm dir i NorStella, og i den anledning ansvarlig for Samhandlingsarenaenen i forskningsprosjektet Semicolon. Nå selvstendig konsulent med oppdrag innen strategisk bruk av IKT, foredrag og debattleder. Haraldsen har skrevet en rekke fagbøker innen sitt område.
