– Når verden forandrer seg, må også offentlig sektor forandre seg, sa statsråd Jan Tore Sanner ved åpningen av Nokios 2015 i et videoopptak.
Synd at han ikke fikk med seg innledningsforedragene. Da ville han fått vite hvordan verden forandrer seg, og hva det må bety for offentlig sektor.
Det har vært en alminnelig oppfatning at endringstakten i offentlig sektor går så sakte fordi vi har så mye penger. Det finnes altså ingen virkelig motivasjon for å gjøre noe. Det er en mangel på en «burning platform», det vil si en felles og akseptert kriseforståelse – «hvis vi ikke gjør noe NÅ, er vi fortapt om noen år».
Her er «the burning platform» slik Mathilde Fasting fra Civita presenterte den på Nokios-konferansen. Velferdsstaten er ikke bærekraftig på sikt uten betydelig omstilling og effektivisering i offentlig sektor:
Norge i år 2060
- I 2060 vil underskuddet på statsbudsjettet utgjøre mellom 2,5 og 30 prosent av brutto nasjonalprodukt (BNP). Dette på grunn av den demografiske endringen i samfunnet – eldrebølgen. Da krisen i Hellas var på sitt verste var underskuddet på statsbudsjettet 10 prosent av BNP. Vi risikerer altså å få greske tilstander om noen år.
- Tro ikke at oljefondet hjelper oss. Oljefondet utgjør fem prosent av vår samlede nasjonalformue. Arbeidskraften utgjør 81 prosent. Det er investering i arbeidskraft som vil gi størst avkastning.
- Skatt som virkemiddel har begrenset effekt for å redusere underskuddet. Selv med en dobling av det gjennomsnittlige skattenivået fra drøyt 30 prosent til 70 prosent, klarer vi ikke å dekke dette underskuddet. Samtidig har vi allerede en høy beskatning her i landet. Det er lite å gå på før svart økonomi – altså mistillit til systemet – vil oppstå.
- Det er en rekke tiltak som kan gjøres for å bøte på denne situasjonen, men det er ett tiltak som vil ha overlegent størst effekt, nemlig effektivisering av offentlig sektor. Selv en beskjeden produktivitetsvekst på 0,5 prosent (mot 1,5 prosent i privat sektor) vil ha stor effekt.
- Særlig gjelder dette innenfor helse- og omsorgsektoren. Vi har bare tre valg: Enten å kutte i velferdsgodene, øke skattene eller stimulere til innovasjon og nytenkning hvor bruk av IKT skal bidra til å effektivisere arbeidsprosesser og tjenesteutvikling.
Dette er forskning som baserer seg på tall fra SSB, fra produktivitetskommisjonen og fra regjeringens perspektivmelding. Regjeringens eget fagutvalg (Thøgersen-utvalget) la da også frem, i sommer like for kommunevalget, sine klare anbefalinger for å møte denne utfordringen: Ikke kutt skatter, ikke bruk mer av Oljefondet, og effektiviser offentlig sektor.
Regjeringen gjorde selvsagt det stikk motsatte i statsbudsjettet: De kuttet i skatter, har et historisk høyt uttak fra Oljefondet, og har gitt minimale innspill til effektiviseringen av offentlig sektor.
Det er dette bredere samfunnsøkonomiske perspektivet som er bakteppet og begrunnelsen for effektiviseringen av offentlig sektor. Men hva gjør regjeringen? Jeg gjorde meg følgende refleksjoner etter Nokios-konferansen:
Politiske virkemidler
Avbyråkratiseringsreform
Regjeringen innførte i fjor en ordning hvor etatenes driftsutgifter automatisk skulle kuttes med 0,5 prosent i neste, altså dette års statsbudsjett. Dette var ment å legge press på etatene for å gjennomføre effektiviseringstiltak, og å ta ut gevinstene.
Det er vanskelig å se at noen etater har fått et slikt kutt i statsbudsjettet i år. Totalt sett øker statens driftsutgifter med 2,8 prosent, så hvem som kutter er ikke lett å se. Men uavhengig av dette – er en slik reform hensiktsmessig og målrettet nok i forhold til det scenariet som er beskrevet ovenfor?
Hva skal kuttene egentlig gå ut på? Færre ansatte, mindre byråkrati, bedre kvalitet på tjenestene, handlingsrom for å skape nye nødvendige tjenester – eller rett og slett handlingsrom for større strukturelle reformer? Problemet med en slik reform er at den ikke sier noe om hvilke problemer, hvilken retning eller hvilket innhold forvaltningen skal bevege seg mot for å unngå «scenariet år 2060». Og ennå verre – det overlater slike spørsmål til etatene og byråkratene selv. Jan Tore Sanner har vært helt tydelig: Det er etatene selv som har ansvaret for effektiviseringen innen sine områder, og for å ta ut gevinstene.
På den måten slipper politikerne å gjøre det de er satt til å gjøre, nemlig å prioritere ut ifra politiske målsetninger. Som en kommentar i Bergens Tidende fremholdt for en tid tilbake: Ved å overlate dette til byråkratiet selv, skapes det både usikkerhet omkring reformens innhold og dens konsekvenser.
Slik det er i dag er avbyråkratiseringsreformen kun et budsjett-teknisk tiltak i regjeringens spareprogram.
Kommunereformen
Regjeringen har tatt initiativ til flere reformer. En av dem er kommunereformen. Den er også begrunnet med en «tilpasning til endringer i omgivelsene». Hva er hensikten med en kommunereform? Det dreier seg ikke bare om kostnadseffektivitet, men i høy grad også om formålseffektivitet.
Kommunesektorens størrelse må sees i sammenheng med en utvikling der man har innført et økende antall velferdsordninger som håndteres på kommunenivå. Kommunene sysselsetter omtrent en femtedel av arbeidsstyrken i Norge, og konsumerer betydelige deler av de offentlige utgiftene. Tjenesteproduksjonen må effektiviseres, det er kostnadseffektivitet. Og det er nødvendig: Med økt press på velferdsgodene i en situasjon med fallende inntekter, vil en oppleve at etterspørselen etter offentlige tjenester øker relativt sett mer enn inntektsutviklingen.
Det blir derfor stadig dyrere å produsere offentlige tjenester.
Men i tillegg er man opptatt av formålseffektivitet, det vil si at en skal få flere, bedre og mer spesialiserte tjenester, at kommunene skal få overført flere statlige oppgaver, og få større selvstendighet i hvordan de utfører disse. Men hvilke oppgaver det er og hvordan de skal gjennomføres, er foreløpig uklart.
Det er samtidig også slik at endringer i kommunestrukturen kan være en forutsetning for andre grunnleggende reformer. Kommunesammenslåingene i 1960-årene f.eks. åpnet opp for innføring av 9-årig grunnskole. I dagens politiske virkelighet har Fremskrittspartiet krevd fast sykehjemsplass for alle som en grunnleggende velferdsreform. Det krever lovendringer og tilpasninger i det kommunale tjenestilbudet.
Så hva er det politikerne egentlig mener med en kommunereform, og hvordan skal det implementeres ved hjelp av «digitalisering»?
Dette er en reform helt uten overordnet IKT-politisk tenkning. Siden «digitaliseringen» skal realisere både det som ligger av «kostnadseffektivisering» og «formålseffektivisering» ved en slik reform, blir byråkratene svar skyldig: Hva skal gjennomføres, hvor og hvordan? Har man ikke lært noe av NAV-reformens utvikling? Også her kom IKT sent – og feilaktig – inn i bildet. Som Nav-historien viser: De vanskelige beslutningene og prioriteringene overlates til byråkratene.
Samspillet marked og offentlig forvaltning
Helsenorge.no fikk «Fyrlyktprisen» på Nokios. Prisen er velfortjent fordi den er et resultat av at helsemyndigheter og private leverandører i et samspill kan skape nye og innovative løsninger.
Men prisen peker ut over hva akkurat denne «appen» kan gi. Den viser hvordan samspillet mellom private aktører og forvaltningen åpner for nye idéer som ikke ville ha kommet uten markedets medvirkning. Faktisk er det slik at store deler av de velferdsgoder vi i dag har, er oppstått gjennom samspillet mellom offentlig sektor (som kunde) og private leverandører. Vi kan bare tenke på briller, kontaktlinser og laseroperasjoner. De er alle utviklet av et kommersielt marked.
Det store bildet i Helse-Norge er at offentlige institusjoner ikke vil ha kapasitet til å behandle den eldrebølgen som kommer om få år. Da tvinger det frem nye løsninger, enten private alternativer, eller større grad av bruk av velferdsteknologi for behandling og oppfølging hjemme.
Det blir da temmelig nærsynt når politikere fra venstresiden i Oslo kommune sier at private aktører ikke må brukes til å bygge ut barnehager eller utføre hjemmehjelpstjenester. Utfordringene i helse- og omsorgssektoren kan ikke løses på annen måte enn ved å slippe til idéelle og private tilbyderel. Uansett vil «markedet» (innbyggerne) ved sine valg gjøre det selv ved å kjøpe velferdstjenester fra de private. I og med at det private markedet som for eksempel leverandører av velferdsteknologi, er kommersielt opptatt av at nettopp deres teknologi brukes, er kvalitet, det vil si brukerens opplevelse av nytteverdi, avgjørende. Det betyr at private leverandører kan levere mer på formålseffektivitet i tillegg til kostnadseffektivitet.
Difi – de tapte muligheters sak
Da regjeringen tiltrådte for to år siden, ønsket de å foreta en evaluering av Difi før de bestemte seg for hva de ville med dette direktoratet..
I to år «hang Difi på tørk» i påvente av en avklaring. Alternativene var i hovedsak å gi Difi mer muskler og en tydeligere rolle i digitaliseringsarbeidet (som Difi selv ønsket), eller å foreta større strukturelle grep som ville gi dette arbeidet større tyngde. For eksempel ved å legge det til Finansdepartementet (FIN). Det ville plassere Difi tettere opp til budsjettprosessene, noe som ville være mer logisk gitt at «avbyråkratiseringsreformen» blir forvaltet av FIN, og at de store utfordringene som ligger i «scenario år 2060» trenger helhetlig politisk styring.
I stedet gjorde regjeringen verken det ene eller det andre. Det ble et «nytt» Difi som er det samme som det gamle med «litt attåt». Sånn sett er Difi nå enda mer svekket ut ifra de forventningene som regjeringen selv satte ved å ha en omfattende evaluering av Difi. Kanskje ligger det i dette en erkjennelse av at et organ som er så operasjonelt orientert, ikke kan bli en strategisk pådriver for hvordan forvaltningen skal endre seg i forhold til omgivelsene.
Det går for sakte
Plenumsdebatten på Nokios' avslutningsdag ble både engasjerende og opplysende. Det er første gang jeg har hørt at alle var enige i én ting: Digitaliseringen av offentlig sektor går for sakte. Ja, det ble endog sagt at det var større fart i dette arbeidet for noen år tilbake. Vedkommende som sa det, har sine ord i behold: Ekspedisjonssjef Jan Hjelle i KMD har uttalt at «Tallenes klare tale er at vi de siste årene har sakket akterut i digitaliseringstempoet i norsk forvaltning, sammenlignet med land det er naturlig å sammenligne seg med, til tross for at vi har hatt solid vekst i offentlige budsjetter» (Stat&Styring 2/2015, min utheving). Og OECD har i en nylig publisert rapport fastslått at Norge gjør det dårligst av alle utviklede land når det gjelder helhetlig forvaltningsutvikling.
Når sentrale etatsledere unisont sier dette, er det et kraftig varsko til politisk ledelse. Man etterlyste klarere politiske vedtak på en rekke områder:
- Det er meningsløst at etatene skal betale for felleskomponenter. Det må bli slutt med å sende regninger til hverandre.
- Det må komme klarere beslutninger som bedre utnytter samspillet mellom private leverandører og forvaltningen selv i å utvikle kreative nye løsninger.
- Det må igangsettes tiltak for å forenkle regelverket for tjenesteytelser, samtidig som det må gjøres enklere å systemere nye IKT-løsninger ved gjenbruk av data og informasjon.
- Det må bli bedre samspill mellom stat og kommune i utviklingen av fellesskapsløsninger.
Etatene forventer klare politiske svar på disse spørsmålene – som er en gjenganger fra flere år tilbake. Regjeringen varsler at mer kommer, blant annet om IKT i kommunesektoren, bruk av markedet, en ny ekom-plan og bruk av stordata i offentlig sektor, i stortingsmeldingen om Digital Agenda som kommer til våren/forsommeren.
Regjeringen driver digitaliseringen frem under slagordet «fjern tidstyvene».
Men hvem er egentlig den største tidstyven?
