Som jeg viste i forrige artikkel, har ikke staten – under skiftende regjeringer – hatt noen overordnet politisk bærende idé eller formål med sin IKT-politikk. Dagens regjering sier vi skal forbedre, forenkle og fornye og å jakte tidstyver. Altså god gammeldags rasjonalisering – eller i denne sammenheng – digitalisering. Ingen kan være uenig i dette.
I likhet med andre regjeringer har også denne en klar målgruppe, nemlig innbyggere og næringsliv. Det er for dem livet skal bli enklere gjennom offentlige digitaliseringstiltak.
Her ligger den første utfordringen: Ingen større IKT-systemer i staten er designet for forenkling av kommunikasjon og tjenesteyting til omverden, det vil si innbyggere og næringsliv. Til det er de for komplekse. Samtidig er de strategiske tiltak som er etablert for å sikre felles bruk av felles ressurser – såkalte felleskomponenter – innrettet mot intern forenkling i offentlig sektor selv.
Noen vil si at det ikke er en motsetning mellom å effektivisere seg internt, og å bli en bedre tjenesteyter eksternt. Men i praksis vil det bli konflikterende prioriteringer.
Statens overordnede strategi?
I den grad man kan si offentlig sektor har en overordnet strategi og plan for «digitaliseringen», er den bygget på den såkalte «tjenestetrappen» som så sitt lys for cirka 15 år siden.
Strategien er som kjent at alle etater skal tilby «skjema på nett» i løpet av året, uten at det spesifiseres at det også skal kunne følge med interaktive tjenester. Det er altså en variant av trinn 1 og 2 i «tjenesterappen». Den mest ambisiøse strategien, «Samhandling med andre virksomheter» er det de færreste som har. Det å velge trinn 4 som strategi og overordnet mål, vil imidlertid ha større effekt for tjenesteutviklingen og effektiviseringen av offentlig sektor. Så kan man stille seg spørsmålet om hvorfor en ikke har kommet lenger.
Svaret er at dette krever langt flere strukturelle tiltak og politisk engasjement enn et mål som går på de tre nederste trinnene som lett kan overlates til etatene selv, og som altså ikke krever noen endringer i styringsformen for offentlig forvaltning. Det som har manglet er en grunnleggende analyse av veien dit – en strategi for å oppnå målet, og tiltak for å komme dit.
Grunnlaget for å iverksette en slik strategi er lagt for lenge siden. Det grunnlaget kalles «felleskomponenter». Det er en fundamental og viktig forutsetning for bedre tjenesteyting og effektiv samhandling etater i mellom. Men en kan trygt si – det potensiale som ligger i felleskomponenter som effektive «digitaliseringstiltak», er ikke utnyttet på langt nær.
Status for felleskomponentene i dag
Felleskomponentene har kommet til over flere år. De består i dag av:
- Enhetsregisteret (grunndata om virksomhet) – eier Brreg
- Folkeregisteret (grunndata om person) – eier Skattedirektoratet
- Matrikkelen (grunndata om eiendom) – eier Statens Kartverk
- Altinn (-komponentene) – eier tjenesteyterne med Skatt i spissen
- Felles infrastruktur for e-ID i offentlig sektor – eier Difi
- Digital postkasse for innbyggere – eier Difi
Eierskapet til disse felleskomponentene er som man ser delt, og det er slått fast at slik skal det være: linjeansvaret skal gjelde fullt ut. Men det er samtidig utviklet felles obligatoriske prinsipper (normer og krav) for forvaltning av disse felleskomponentene. Men det er et faktum at disse felleskravene ikke etterleves. En Difi-rapport fra 2010 slår fast:
- Felleskomponenter er etablert tilfeldig
- Utnyttet forskjellig
- Forvaltningen styres ikke i forhold til rollen og uklart nasjonalt ansvar
- Stor variasjon i måten IT-styringen skjer fra etatsstyrer, og få klare målformuleringer
- Manglende tverrdepartemental samordning / styring
- Ulike finansieringsmodeller
- Videreutvikling og forvaltning sees ikke i sammenheng
I en annen Difi-rapport fra samme år angis noen grunner til at det er slik:
- Manglende tillit etatene i mellom
- Manglende modell for samarbeid og samhandling
- Manglende gjensidig tilpasning i samhandlingsforholdet
Dette er vurderinger som ble foretatt for 4 år siden. Har noe av dette endret seg siden da?
I en utredning som Difi nylig har kommet med, og som ble lagt frem for samarbeidsorganet SKATE for kort tid siden, bekrefter Difi at problemene i dag er de samme, at det fremdeles ikke finnes overordnede strategier og utviklingsplaner for utnyttelse av felleskomponenter, og at etatene stort sett ikke involverer felleskomponentene i sine utviklingsplaner. De foreslår derfor en rekke tiltak, blant annet nedsettelse av et utvalg/arbeidsgruppe «på taktisk nivå» for å styrke den nasjonale samordningen.
Det er vanskelig å se hvordan en arbeidsgruppe på «taktisk nivå» skal løse de problemene som er identifisert og som åpenbart ligger på strategisk nivå (finansiering, enighet om felles forvaltningsprinsipper, felles målformuleringer), og på organisatorisk nivå (manglende tillit etatene imellom, etc). Samtidig ligger løsningene snublende nær:
- Felles finansiering er et åpenbart behov som bare regjeringen kan løse over statsbudsjettet
- Felles forvaltning kan vanskelig styres gjennom ikke-obligatoriske normer og krav. Enten må disse bli reelt sett obligatoriske, eller også må forvaltningen skje å en annen måte.
- Manglende tverrsektorielt samarbeid må etableres ved at etatslederne motiveres og belønnes for slikt samarbeid gjennom tildelingsbrev og målkrav.
Alle disse løsningene krever «strategisk lederskap», det vil si problemet ligger hos regjeringen eller den politiske ledelse i KMD.
Så kan man si at det er SKATE – og det nyoppnevnte statssekretærutvalget – hvor slike spørsmål skal avklares. SKATE fikk nemlig ved årsskiftet nytt og forsterket mandat: «Skate vil diskutere hvilke investeringer og tiltak som må til for å nå regjeringens målsetting om digitalisering, og være en viktig premissleverandør i vurderingen av hvilke IKT-tiltak som bør gjennomføres og hvordan de skal finansieres. Skate vil også legge viktige premisser for den fremtidige utviklingen og forvaltningen av felleskomponentene ….. i den sentrale IT-infrastrukturen».
De spørsmål som arbeidsgruppen i Difi tar frem, går derfor rett i hjertet på det nye ansvaret som SKATE har. Hvordan gikk det da SKATE drøftet arbeidsgruppens utredning og forslag i februar i år?:
- De avviste forslaget om en taktisk arbeidsgruppe
- Finansieringsspørsmål ble overlatt til statssekretærutvalget
- Og i tillegg «Det var såpass mange synspunkter på framlagte forslag til beslutning at dette ikke kunne vedtas slik det forelå.»
I tillegg var en uenige om rapporten skulle tas til «etterretning» eller «orientering»!! Referatet fra Skate finner du her.
Med andre ord – sett utenifra er man i en «dead-lock»-situasjon på et viktig grunnlag for digitaliseringen av offentlig sektor. Det er liten gjennomføringskraft i dette.
Det spørs derfor om ikke problemene med felleskomponentene som grunnstammen i digitaliseringen ligger på et annet nivå. La oss derfor løfte blikket en smule:
Utviklingstrender – marked/teknologi
La meg et øyeblikk gå tilbake til min forrige artikkel – som kritiserte skiftende regjeringer for ikke å se hvordan forvaltningen må tilpasse seg «omgivelsesfaktorene», det vil si utviklingstrender i markedet og teknologi.
Hovedelementene var:
- Maktutredningen fra 2003 har vist at det flyttes stadig mer makt ut til omgivelsene; innbyggerne blir mer krevende i sine forventninger til offentlig sektor.
- Den teknologiske utvikling gjør at det blir mer viktig å se på effektivisering av hele verdikjeder og prosesser på tvers av etater, og ikke enkelt-prosesser i den enkelte etat.
- Skillet i etats-organiseringer blir derfor mer flytende, og mindre interessant sett fra omgivelsenes side.
- Det samme blir skillet mellom offentlig og privat sektor – helsesektoren er et godt eksempel på at verdikjedene i offentlig og privat sektor går over i hverandre (private apotek som et eksempel).
En må derfor tenke mer helhetlig, sammenhengende og fremtidsrettet når det gjelder «digitaliseringen» av offentlig sektor.
Hva betyr dette for tankegangen om «felleskomponenter»?
De felleskomponentene som er der i dag, er helt utmerkede. Flott og riktig idé. Men de må utvides med to «komponenter»:
Det offentlige har data i en rekke registre langt utover de nevnte felleskomponenter, som griper inn i saksbehandling av ulike tjenester fra ulike etater, men som også bidrar til å dekke informasjonsbehov som innbyggere/næringsliv har. Det være seg i forbindelse med barnhageopptak (privat eller offentlig barnehage?) eller pensjonsrettigheter (NAV og private pensjonsforsikringer).
Teknologiutviklingen kommer en her i møte når det gjelder det offentliges og omverdens behov for «datatilgang», i form av et såkalt «reg/rep». Et reg/rep registrerer ikke data, men gir referanse til hvor dataene ligger lagret slik at den som trenger disse dataene kan rette en direkte forespørsel til dem som eier dataene og dermed alltid får riktig versjon.
Dette er ikke annet enn samme tankegang som lå bak www i sin tid, se for eksempel professor Arild Jansens tanker om dette, og som ble tatt opp som et forslag til «nasjonal infrastruktur» for cirka ti år siden.
Det andre elementet er bedret informasjonskvalitet og –forvaltning, som Difi i fjor tok initiativ til og laget en rapport om. (Dette er et viktig tiltak som jeg kommer tilbake til i en senere artikkel).
Organisering og styring
En har i dag et strukturproblem ved at fellesskapsressurser (felleskomponentene) eies og driftes av ulike etater. Det er vanskelig å se for seg at dette skulle være annerledes gitt den konstitusjonelle struktur med ministeransvar som gjør at den enkelte etat er ansvarlig for sine egne «registre».
Samtidig er samordningstiltakene – felles prinsipper for forvaltning og utvikling – et for svakt virkemiddel. Det samme gjelder de ulike rundskriv (Digitaliseringsrundkrivet, for eksempel), og ulike forskrifter i og med at det ikke finnes noen reelle sanksjonsmidler. Langt viktigere er tildelingsbrevene, men som en rapport fra eForvaltningsprosjektet ved Universitet i Oslo viser, blir disse anvendt svært ulikt. Kompetansen for å styre gjennom tildelingsbrev på dette området, er rett og slett for svak i departementene.
SKATE som samordningsorgan på dette området er også per tiden et for lite effektivt virkemiddel.
Men problemet ligger ikke så mye på styring og struktur, men på holdninger og kultur. I flere undersøkelser som er foretatt, er det særlig tre forhold som blir fremhevet som «stopp-faktorer» for bedre utnyttelse av felleskomponentene:
For det første må det ryddes opp i regel og lovgivningsjungelen. Den viktigste synes å være det mangfold av innfløkte, kompliserte og ofte konflikterende lover og regler som det «må ryddes opp i» for å oppnå samhandling. Forskningsprosjektet Semicolon har i flere sammenhenger pekt på dette, og at det kanskje er juristene (og dermed politikerne) som ved sin lovgivning ikke tenker helhet og samhandling. I en foreløpig upublisert artikkel om «Jus og interoperabilitet i offentlig sektor» setter professor Dag Wiese Schartum fokus på juridiske problemstillinger som er relevante for de arkitekturprinsipper som digitaliseringsprogrammet har som et fundament. Han drøfter her problemstillinger knyttet til så vel teknisk, semantisk og organisatorisk «interoperabilitet», samt altså også juridisk interoperabilitet. Et samarbeid med Institutt for privatrett ville være på sin plass i det videre arbeidet med «interoperabilitet».
For det andre må tenkningen omkring utviklingen av tjenester endres i retning dialog- og prosessbasert IKT-utvikling. Et eksempel på dette er EDAG-prosjektet som Skatteetaten tok initiativ til i 2011, og inngikk et samarbeid med SSB og NAV om. Den konkrete bakgrunn er digital samordnet innrapportering om inntekts- og arbeidsforhold og skattetrekksopplysninger fra opplysningspliktige, i form av en dialog. Foranledningen var en lovbestemmelse som kom 2010. Prosjektet er et ledd i forenklingsarbeidet overfor næringslivet og har et årlig gevinstpotensial for arbeidsgiverne på 500 millioner kroner.
EDAG har på mange måter likhetspunkter med innføring av forhåndsutfylt selvangivelse i sin tid; også der var utgangspunkt en bestemmelse Stortinget tok om at skattemyndighetene kunne innhente skatteopplysninger fra bank, forsikring, etc. Men det var Skatt som kreativt utnyttet denne muligheten til å snu både prosesser og kultur til å omdanne Skattetaten fra et kontrollorgan (si oss hvilke skatterelaterte opplysninger du har) til et serviceorgan (her er det vi vet om skatterelaterte opplysninger om deg; er det riktig?).
For det tredje må en ta på alvor den konflikten som ligger i målbildet – hvem er vi til for? Som jeg nevnte innledningsvis, tar felleskomponentene primært sikte på intern effektivisering, hvordan etatene skal bli bedre til å utnytte hverandres felles informasjon for å ha bedre interne samordningsprosesser. Men den virkelige «kunden» er omverden, det vil si innbyggere og næringsliv. En privat bedrift har som regel en «forretningsmodell». Forretningsmodell betyr: hvordan skal jeg kostnadseffektivt levere tjenester og produkter som dekker mine kunders behov på en god måte, også i et fremtidig perspektiv.
Det skal derfor ikke være noen konflikt mellom det å være kostnadseffektiv internt, og behovsdekkende eksternt. Tvert om: den ene forutsetter det andre. Dersom bedriften ikke lykkes, vil bedriften se dette på redusert lønnsomhet, redusert omsetning og kundeflukt. Det kan ikke offentlig sektor. Offentlig sektor har ingen slik «korrigeringsmekanisme».
Derfor er det kanskje på tide å tenke nytt? La meg avslutte med den utfordring Terje Storvik kom med i Computerworld for kort tid siden:
«Alle som har fulgt it-utviklingen i offentlig sektor på nært hold de siste ti-årene opplever at en med dagens organisering har nådd et nivå på endringstakt som er det maksimale som er mulig uten å endre spillereglene. Paul Chaffey har selv i tidligere foredrag beskrevet hvordan disruptive endringer kan gi helt nye tjenester og brudd i tidligere utvikling. Paul Chaffey sitt nyoppnevnte statssekretærutvalg vil ikke i seg selv gi en slik nødvendig snuoperasjon. Ingelin Killengreen og Paul Chaffey sin utfordring fremover blir å ta i bruk virkemidler som øker tempoet vesentlig og ikke tro som tidligere regjeringer at det holder "å gjøre mer av det samme". Begge to ser eksemplene på at dagens silo/linjeorganisering er til hinder for både tempoøkning og felles målbilde der felleskomponenter virkelig blir felles - og at utviklingen av disse underlegges felles behov. 2014 kan bli et spennende år i så måte – den nye regjeringen må forvente å bli målt på om de i år realiserer "helhetseieren".»
(Mange har bidratt til denne artikkelen, og til de kapitlene i Semicolon-boken som artikkelen bygger på. En spesiell takk til professor Arild Jansen for verdifulle innspill til de opprinnelige kapitlene. Neste artikkel vil dreie seg om IKT-standarder og innovasjon i offentlig sektor. Jeg kan kontaktes via arild.haraldsen@gmail.com).
Delta i debatten
Informasjon om debattinnlegg og kronikker i digi.no
Alle innlegg må sendes til redaksjon@digi.no. Husk å legge ved et portrettbilde. Vi forbeholder oss retten til å redigere innsendt materiale.
