i 1967 gjorde programmereren Melvin Conway den oppdagelsen at hvis han satte fire grupper til å programmere, så fikk han et datasystem med fire enheter tilbake. Når nye datasystemer tres ned over en gammeldags og utdatert forvaltningsmodell, får vi ikke reell endring, vi får bare mer av det samme. Programmererne starter ikke fra null, de gjenspeile den interne organiseringen som allerede er der. Dette er blitt kjent som Conways lov.
Hva kan vi lære av dette? At vi stiller oss spørsmålet om hva slags verdier, hva slags politiske føringer og hva slags forvaltningsmodell vi har, før et nytt digitaliseringsprosjekt settes i gang.
Den lærdommen trengs nå. Norge ligger høyt på OECDs oversikt over Europas mest digitaliserte land. Likevel vil offentlig sektor stå overfor en omfattende digital omstilling de nærmeste årene. Digitalisering gjort riktig kan gi omstilling til å løse behov på nye og bedre måter, såkalt digital transformasjon, og dermed bidra til å løse viktige samfunnsutfordringer. Men i praksis ser vi at mange digitaliseringsprosjekter i offentlig sektor møter store problemer.
Hva er grunnen til det?
I et nytt notat fra Tankesmien Agenda har vi sett nærmere på tre prosjekter som har møtt kritikk.
Et av dem er Visma in School, et administrativt datasystem i videregående skoler som alle landets fylkeskommuner har besluttet å innføre. Det skal ta seg av rapportering av fravær, karakterer, håndtering av timeplaner og brukes til kommunikasjon mellom skole og hjem. Systemet ble først prøvd ut i to pilotskoler i 2018, fem år etter Visma først vant anbudskonkurransen. Tilbakemeldingene var at det hadde flere feil og mangler. Likevel ble det innført i 34 videregående skoler i Akershus høsten 2019 og skal innføres i resten av landet innen 2022. Totalt har det så langt kostet over en halv milliard kroner. Fra rektorer, lærere, tillitsvalgte og fagforbund har det vært uttrykt bekymring for utrullingen.
Et annet prosjekt er Indicia, et rapporteringsverktøy for politiet. Politiets virksomhetsstrategi «Politiet mot 2025» og den tilhørende digitaliseringsstrategien har mål det er lett å slutte opp om: Politiet skal gjøres mer tilgjengelig for innbyggerne og tilpasningsdyktig overfor endringer i samfunns- og kriminalitetsutviklingen. De ansatte opplever bruken av digitale beslutningsverktøy først og fremst som noe positivt. Likevel er hovedkonklusjonen fra et forskningsarbeid (Grindhus, Talberg og Wathne mfl.) at førstelinjen opplever at «top down»-styring og standardisering av skjønnsutøvelsen går på bekostning av lokalkunnskap, og forsterker kvalitetskontroll av det som kan måles.
Et siste eksempel er Akson, et mye omtalt prosjekt i helsesektoren som skal utarbeide en felles kommunal pasientjournal og helhetlig samhandling med formål å gi bedre ressursbruk og færre pasientskader. Prosjektet er komplekst. I hver av de 291 kommunene er det 16 ulike områder der dette skal breddes ut, inkludert alle fastlegene. Etter omfattende runder med kritikk blant annet av at prosjektet var urealistisk og ikke gjennomførbart slik det var skissert, ble arbeidet rigget om.
Hva har disse tre prosjektene til felles?
I vår gjennomgang finner vi at disse tre digitaliseringsprosjektene, på tross av ulik innretning, har noen felles utfordringer:
For det første: manglende involvering. Medbestemmelse er forankret i flere sentrale avtaler og lovverk som Hovedavtalen og Arbeidsmiljøloven. Hovedregelen er at arbeidsgiver har plikt og tillitsvalgte rett til informasjon og drøfting om omlegginger av betydning for arbeidstakerne og deres arbeidsforhold. Likevel bekrefter vår gjennomgang at det ikke gjøres nok.
Det er i tråd med funn fra en tidligere undersøkelse av digitalisering i offentlig sektor utført av Tankesmien Agenda, som viste at digitaliseringsprosjekter ofte mangler verdifull forankring, nødvendig utstyr, kompetanseheving uteblir og rapporteringsmengden øker. Viktige bestemmelsen i Hovedavtalen og arbeidsmiljøloven om ansattes medbestemmelse følges ikke alltid opp i praksis, involveringen skjer for seint eller ansatte informeres heller enn involveres ved innføring av ny teknologi.
For det andre: Organisering i interkommunale selskaper og direktorater skaper et nytt mellomnivå, som skyver makt til å ta avgjørelser lenger vekk fra dem som skal ta i bruk de digitale løsningene. Veksten i underliggende etater har sammenheng med fremveksten av New Public Mangement.
For det tredje: Interkommunale selskaper er kunde og innkjøper av IT-systemer. Disse benytter seg av den tradisjonelle bestiller-utfører-modellen. Utfordringene med bruk av anbudskonkurranser for store og komplekse digitaliseringsprosjekter i offentlig sektor er godt dokumentert i en studie av hvordan IT-eksperter opplever det. Ekspertene etterlyste en gjennomføringsmodell preget av smidig metode.
Prinsipper for tillitsbasert digitalisering
Erfaringene viser tydelig behovet for ny og bedre organisering av digitaliseringsprosjekter i offentlig sektor. Gjøres ikke det, forsterker digitaliseringen problemer knyttet til utpreget måling, kontroll og resultatstyring, og en silotenkning som følger av en sektorbasert offentlig forvaltning. Når digitaliseringsprosjekter fortsatt følger bestiller-utfører-modellen gir det toppstyrte og store prosjekter. Man går glipp av muligheter til å jobbe fleksibelt og tett med testing og utprøving mot de som skal motta tjenestene og de som skal bruke systemene.
Digitaliseringsprosjekter i offentlig sektor har dårlige sjanser for å lykkes dersom prosjektene forankres for høyt i organisasjonen, det tenkes for stort, og målet er å lage systemer som skal passe for alle. Samtidig kan digitaliseringsprosjekter som innføres i en forvaltningsmodell med stort fokus på effektivitet gjennom mål og resultatstyring, forsterke allerede eksisterende problemer med denne modellen. En hovedutfordring er at dagens forvaltningsmodell ikke ser ut til å stimulere involvering og medvirkning som er nødvendig for at digitalisering skal gi reell omstilling, bedre tjenester og bidra til å løse oppgaver for felleskapet.
Digitalisering må gjøres tillitsbasert for å lykkes. Det innebærer at arbeidet med utvikling av prosjektene gjøres nedenfra og opp, og tar i bruk såkalt smidig metode. Det vil bety å involvere førstelinje- og fagfolk fra starten, og dermed gi reell medbestemmelse, begynne prosjektet med å definere samfunnoppdaget (hvorfor digitalisere), starte med små prosjekter som kan prøve og feile, og lage løsninger som så kan bygges ut og som andre kan bygge seg på (legoprinsippet). Statens primære oppgave vil være å initiere og støtte gode utviklingsprosjekter som på sikt kan skalere, men ikke minst å tilby god infrastruktur og legge til rette for deling av data.
Når digitaliseringsprosjekter mislykkes, er det lett å skylde på de tekniske løsningene. Langt oftere skyldes problemene hvordan offentlig sektor er organisert.
