Digitaliseringskonferansen 2021 viste mange vellykkede eksempler på digitaliseringstiltak basert på «økosystem-tankegang». Men uklar begrepsbruk bidrar til å tilsløre mange viktige problemstillinger.
Samfunnsoppdraget utfordres
Statsminister Erna Solberg sa i sin innledning at Regjeringens tilslutning til FNs bærekraftsmål om å utrydde fattigdom, bekjempe ulikhet og stoppe klimaendringene innen 2030, representer nye utfordringer for offentlig sektor.
Områdedirektør Kristin Weidemann Wieland fra KS fulgte opp dette i sitt innlegg. Hun pekte på at de samfunnsendringer en nå ser er større enn det den enkelte etat kan klare alene, og da må en vise vilje til å samarbeide på nye måter. For å lykkes må en ta fatt i rot-årsakene til endringene, enten det er klimaendringer, arbeidslivskriminalitet eller ungdom som faller utenfor samfunnet. «Radikal innovasjon handler om å skape fundamentale endringer i måten tjenestene utformes og leveres på», sa hun.
Et godt eksempel på en slik nyorientering er skattedirektør Nina Schanke Funnemarks innlegg:
Rapport om KI i staten: – Samordningen er mangelfull
Skatt 3.0 - Økosystem er aktørsamarbeid
Skatteetaten er nok den statlige etaten som har kommet lengst i digitaliseringen. Men som Nina sa i sitt innlegg: «Videreutvikling av det som er i dag, er en blindvei».
Videre digitalisering må flytte fokus ut til der skattyternes digitale «økosystem» er. Sentrale oppgaver for skatteetaten som fastsetting og innkreving av skatt, må bli en del av skattyters økosystem.
Tre prinsipper skal gjelde for denne nyorientering av digitaliseringen:
- Dataene må være digitale. Det er de som oftest, men mye gjenstår f.eks arbeidskontrakter.
- Dataene må ha god kvalitet. Derfor er det viktig å gå til kilden, altså leverandørene av regnskaps- og lønnssystemer.
- Gjenbruk av data er viktig. Det vil i tillegg til effektivisering, også bidra til kvalitetssikring, altså unngå juks.
Noen eksempler: Når en arbeidskontrakt inngås, bør arbeidsgiver også få informasjon om yrkesskadeforsikring. Det skal heller ikke være mulig å utbetale lønn før arbeidskontrakten er gyldig. Når det gjelder innkreving, må bedriften møtes med en helhetlig prosess bestående av brukerbehov, regelverk og prosesser.
Det er tre poenger i den historien:
- Fastsetting av skatt skal ha et «utenfra og innad»-perspektiv. Sett fra bedriftens ståsted skal en ikke behøve å rapportere til flere instanser.
- Samordning av innkrevingen krever samarbeid med Politiet, Nav, Lånekassen etc, men også i form av aktørsamarbeid med leverandører av regnskaps- og lønnssystemer.
- Det er Skatteetatens ansvar, ut ifra sitt samfunnsoppdrag, å finne frem til det aktørsamarbeid som er relevant for den nye strategien.
Dette åpner opp for at økosystem og aktørsamarbeid endrer styringsmodellen i offentlig sektor:
Samhandlingsmodellen etableres
Endringen i samfunnsoppdragene innebærer at etatenes egen oppgaveløsning er avhengig av samarbeidet med andre, og at beslutninger må foretas basert på dialog eller forhandlinger.
Det utfordrer styringsprinsippene i forvaltningen. De er nå basert på målstyring også kalt New Public Management (NPM). Filosofien bak er at innovasjon oppstår i konkurranse mellom aktørene. Samhandlingsmodellen derimot, også kalt New Public Governance (NPG), sier at innovasjon fremmes ved samarbeid mellom aktører med komplementære (utfyllende) interesser.
Her ser vi sammenhengen mellom «økosystem» og styringsstruktur. Professor Bendik Bygstad sa at økosystem er «en organisasjonsform for samhandling mellom aktører som har komplementære (utfyllende) interesser». Han la til at offentlig sektor har kommet langt i å akseptere at «økosystem» er en relevant tilnærming til digitalisering, men at en ennå ikke har funnet helt frem til hvordan et «økosystem»-prosjekt skal gjennomføres.
Samhandlingsmodellen er etter min mening, nettopp en styringsform som forsøker «å fange inn» de endringer som skjer i statens rolle overfor velferdsstatens utfordringer, og de nye muligheter som «økosystem-tankegangen» gir for mer effektiv digitalisering.
Modellen bygger på erkjennelsen av at det må et helt annet samspill mellom offentlig sektor, marked og innbyggere, for å oppnå best mulig effekt av «digitaliseringen». I denne styringsformen spiller de som konsumerer tjenestene en stadig større rolle i utformingen av etatenes rolle og tjenesteutvikling. Samhandlingsmodellen innebærer også behov for etablering av innovasjonspartnerskap, som kan medføre at en løser utfordringene på en annen måte enn opprinnelig tenkt.
Gjermund Lanestedt har derfor helt rett når han etterlyser mer debatt om forvaltningspolitikk enn IKT-politikk.
Skal skaffe skytjenester for milliarder: Nå er første avtale signert
«Økosystem» defineres
Strategien er å utvikle sammenhengende tjenester basert på livshendelser. Digdir har laget en meget instruktiv blogg som definerer sentrale begreper i slike prosjekter, som f.eks hva en «livshendelse». er
Men samtidig bruker Digdir begrepet «nasjonalt felles digitalt økosystem». Det en egentlig mener med det er «felleskomponenter» (som AltInn, ID-porten, fellesløsninger etc). Men Felleskomponenter er ikke et økosystem i seg selv, men komponenter som kan inngå i et økosystem
Når en lar nesten alt innbefattes i motebegrepet «økosystem», mister ikke bare begrepet sin mening, men en får også en pedagogisk utfordring i å forklare at «felleskomponenter» og «økosystem» har ulike egenskaper og utfordringer:
- Felleskomponenter er det bestandige og det langsiktige, mens økosystemer er det dynamiske og endringsorienterte. Felleskomponenter (som gir tilgang til data) er grunnmuren i et økosystem. Utfordringen som felleskomponenter har, er »å finne sin plass» i et økosystem som er i stadig endring.
- Felleskomponenter bør også ha en helt annen finansiering enn utviklingen av økosystemer, som pr. definisjon er domenespesifikke og etatsorienterte. For å bruke et uttrykk fra samfunnsøkonomien: Felleskomponenter er «eksternaliteter» dvs. investeringer som samfunnet gjør på vegne av helheten, og som gir store økonomiske gevinster uten at kostnadene belastes brukerne dvs. etatene. Som daglig leder av BIT, Eivind Gjemdal, sa: «Jeg ønsker meg djerve politikere som kan finansiere felleskomponenter som et spleiselag», altså at kostnadene belastes fellesskapet og ikke brukerne.
- Et skille vil også tydeliggjøre rollefordelingen mellom de som utvikler og forvalter felleskomponenter, og de som utvikler tjenesteproduksjon med felleskomponenter som ett av bidragene. Den som drifter felleskomponentene, skal ikke fortelle etatene hvilke tjenester de skal utvikle.
- Et økosystem som tilrettelegger for innovativ tjenesteutvikling sammen med andre aktører, vil også åpne muligheter for en annen grensedragning eller oppgavefordeling mellom privat og offentlig sektor. Avdelingsdirektør i BR, David Norheim, nevnte f.eks. at offentlig sektor i fremtiden kunne ha rollen med å eie og forvalte datakildene, men ha «outsourcet» grensnittene (altså tilgang til dataene) til privat sektor. En kunne gå enda lenger og si at Skatteetaten i fremtiden vil bli et API-hotell, mens fastsetting og innkreving av skatt gjøres løpende av private aktører i tråd med de retningslinjer Skatteetaten gir.
Visjonen om «én digital offentlig sektor» innen 2025
«Økosystem» gir både nye muligheter og noen utfordringer:
- Det gjør etatene bedre rustet til å møte fremtidens utfordringer ved å løse samfunnsoppdraget gjennom et aktørsamarbeid
- Det utfordrer arbeids- og oppgavefordelingen mellom hva det offentlige skal gjøre, hva privat sektor kan gjøre – og hva de kan gjøre sammen
- Det fremmer innovasjonspartnerskap som i sin tur utfordrer styringsstrukturen i forvaltningen
- Det utfordrer politikere og bevilgende myndigheter til å finansiere grunnstrukturen (felleskomponentene) på samme måte som en finansierer annen type infrastruktur.
Men det betyr at visjonen om «én digital offentlig sektor», bør være: En smart, retningsbevisst, og aktørorientert sektor som, i samarbeid med markedet, kan bli en drivkraft og retningsgiver for digitaliseringen av Norge.
Søkerlisten til Forsvarets IT-toppjobber klar: – Nytt at så mange kommer fra privat sektor
