Denne kommentaren er en fortsettelse av Haraldsens kommentar Mangel på strategisk refleksjon og en utdatert forvaltningsmodell er de viktigste årsakene til treg digitalisering, som ble publisert mandag.
Alle digitaliserte tiltak av betydning har oppstått «nedenfra». Det gjaldt etableringen av Altinn og digitaliseringen av skatte-etaten i sin tid, til dagens situasjon hvor «deling av data», «økosystemer» og «offentlig-privat samarbeid», er drevet frem av etater og fagmiljøer innen og utenfor offentlig sektor. Det er bare i etterkant dette er fanget inn i «digitaliseringsstrategier».
Det har aktualisert spørsmålet om dagens «topp-styrte» forvaltningsmodell er egnet for dagens utfordringer. Flere kritiske røster har hevet seg:
«De sentraliserte styringsstrukturene er «pre-digitale», og uegnet i en verden hvor de digitale løsningene skal ta utgangspunkt i de reelle brukernes behov», sier professor Ole Hanseth i en kronikk. Han peker på at lokale, faglige initiativ som fører til rask utbredelse, lett vil kunne fanges opp av den nasjonale styringsstrukturen – og da stopper utviklingen.
«En hovedutfordring er at dagens forvaltningsmodell ikke ser ut til å stimulere involvering og medvirkning som er nødvendig for at digitalisering skal gi reell omstilling, bedre tjenester og bidra til å løse oppgaver for felleskapet», sier Tankesmien Agenda i et notat om tillitsbasert digitalisering.
Også politikerne varsler endringer. Dersom en får et regjeringsskifte til høsten, har både SP og AP lovet å foreta en gjennomgang av forvaltningsstrukturen, og særlig se på direktoratenes rolle. Hvilke direktorater kan legges ned, nedskaleres, slås sammen – eller kan noen av oppgavene føres tilbake til departementene? Både Direktoratet for e-helse og Digitaliseringsdirektoratet vil kunne bli gjenstand for kritisk gjennomgang.
Gjennomgangen er ledd i en avbyråkratiserings-politikk hvor en særlig ser på om behovet for statlig styring og sentralisering har gått for langt.
- Direktoratenes rolle i digitaliseringen
Det finnes i norsk forvaltning ingen tydelig beskrivelse av hva et direktorat er, eller hvilken rolle det skal spille. Det er avhengig av hvilken fullmakt det gis i forhold til lov.
Men hovedprinsippet er at direktorater etableres for å utføre tekniske eller klart begrensede oppgaver. I faglitteraturen skiller man mellom direkte styring («governance») og tilrettelegging («meta-governance»). Både DigDir og Direktoratet for e-helse har i utgangspunktet en tilrettelegger-rolle. Samtidig tenderer begge direktoratene mot å innta en mer direkte styringsrolle.
Hovedbegrunnelsen for etablering av de to digitaliserings-direktoratene har vært behovet for «sentral styring eller koordinering av store, tverrgående digitaliseringsprosjekter». (Siden det skal bli slutt på slike store IKT-prosjekter, faller vel det argumentet bort).
Når det gjelder Direktoratet for e-helse gikk en enda lenger. Allerede under Digitaliseringskonferansen i 2015 stilte daværende «digitaliseringsminister» Jan Tore Sanner spørsmålet: «Kan statlige direktorater få en større rolle i å lage felles løsninger for kommunesektoren? For eksempel Helsedirektoratet for kommunale helsetjenester?»
Støre: Kan ikke vente noen nasjonal transportplan for digitaliseringen
Akson-prosjektet – sammen med ny e-helse-lov – var åpenbart et forsøk på å gi staten bedre styring med primærhelsetjenesten som utføres av og i kommunesektoren.
En slik strategi har minst to problemer i seg:
- den utnytter ikke den fagkompetanse som ligger i etatene på noen god måte
- den utfordrer den demokratiske legitimiteten både oppover i systemet til statsråd og nedover til etat eller kommunene
I tillegg åpner ikke slike digitaliseringstiltak for at det er nyttebehovet for den enkelte som er styrende, at det er åpenhet for eksterne innspill, tilpassing til uforutsette hendelser eller til «smidig» utvikling.
Hovedargumentet om «sentral styring og koordinering», kan like godt ivaretas på departementsnivå, mens forvaltning og drift av felles-løsninger skjer i et driftsselskap, slik Norsk Helsenett gjør innen helsesektoren, eller slik kommunenes FIKS-plattform er tenkt driftet i eget selskap.
Et alternativ til direktorater har vært Forenklingsprogrammet i regi av Næringsdepartementet. Dette programmet har vært drivende for etablering av store, tverrgående prosjekter i et offentlig – privat samarbeid. Den «sentrale styring og koordinering» som har vært nødvendig, har skjedd nettopp på departementsnivå. Prosjektet har også utviklet en behovsdrevet innovasjonsmodell for gjennomføring av digitaliseringstiltak.
- Manglende innovasjonskultur
I følge Innovasjonsbarometeret for 2021 er staten mer innovativ enn noen gang.
Konklusjonen står imidlertid i strid med funnene i Innovasjonsbarometeret. Der fremgår det at 78% av alt innovasjonsarbeid er konsentrert om inkrementell innovasjon – altså gradvis forbedring – og i hovedsak knyttet til effektivisering av prosesser.
Men innovasjonsbegrepet er mer omfattende enn som så. Det omfatter radikal innovasjon, altså utvikling av radikalt endrede tjenester eller produkter. Det omfatter også verdiinnovasjon som går ut på å bryte opp eksisterende verdikjeder og sette sammen helt nye forretningsmodeller. I økonomisk forstand handler innovasjon også om gjennomføring med sikte på å oppnå økonomisk verdiskapning.
På alle disse punktene kommer forvaltningen til kort fordi den ikke tar innover seg at innovasjon også forutsetter at selve bedrifts-/etatskulturen må bli innovasjonsdrevet. Endring av etatskulturen må derfor være et integrert element i en åpen, brukerdrevet innovasjonsprosess for offentlig sektor.
Men dette igjen har sammenheng med hvilken styringsstruktur som gjelder:
- Foreldet styringsstruktur
Norske eksperter skal hindre forsinkelser og farer under OL
Regjering og departement besitter virkemidler som alle kan fremme – men som i dag hemmer – digitaliseringen. Det gjelder juridiske hindringer for digitalisering, finansiering, styringsstruktur, prosjektmodeller og gevinstberegninger. Hver og en av disse hadde fortjent en dypere analyse. Men én skal nevnes her:
Tradisjonelt har IKT-prosjekter blitt målt etter hvilke resultater de oppnår i form av prosjektets leveranser. Alternativet er effektmål i et prosjekt, dvs. at en beskriver en fremtidig ønsket situasjon som en vil oppnå. Dette innebærer at en deler opp prosjektet i mindre delmål, at mindre prosesser utføres parallelt og at prosessene samles etter hvert for å se om en har nådd prosjektets formål.
Men effektmål kan ikke innføres uten samtidig å endre finansieringsmodellen og styringsstrukturen. Men det forutsetter at en ser sammenhengen mellom styringsstruktur og prosjekt. Vi får en gjensidig selvforsterkende effekt mellom manglende strategisk refleksjon og utdatert forvaltningsmodell.
«Den siste olje»
Som nevnt innledningsvis, henger Norge etter i digitaliseringen særlig på områdene «verdiøkende tjenester for brukerne», og «innovativ tjenesteutvikling i samarbeid med eksterne aktører». Dette skyldes manglende strategi for deling av data, og liten evne til å se samfunnsoppdraget i lys av fremtidige utfordringer. Fokuset har i stedet vært på «gradvis effektivisering av interne prosesser», basert på målstyring fremfor effektmål.
Disse holdningene forsterker ulempene i en utdatert forvaltningsmodell, slik Tankesmien Agenda peker på.
De kriteriene som OECD måler hvor «digitalisert» en offentlig sektor er, er generiske. Det enkelte land må se disse i lys av de samfunnsmessige utfordringene landet står overfor.
Den norske velferdsmodellen forutsetter som nevnt høy sysselsetting for å unngå kollaps i statens inntekter etter bortfallet av oljeinntekter. Samtidig må omstilling til nye, produktive arbeidsplasser innen «grønn økonomi» skje raskere enn i andre land, nettopp fordi oljenæringen har en så stor andel av brutto nasjonalinntekt. Drøyer vi med denne omstillingen, mister vi konkurransekraft i forhold til andre land.
Dette krever en mer fremoverlent digital offentlig sektor, med en mer «bottom-up»- og innovasjonsdrevet forvaltningsmodell som er åpen for samarbeid med eksterne aktører.
Sjekk lista over tilbydere: Skal bruke opptil 4,6 milliarder på IT-konsulenter
